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Plano de Reconstrução e Transformação do Brasil – Breves notas sobre a estratégia econômica

Rogério Sobreira *

Economista, Doutor em Economia (IE-UFRJ)

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O primeiro ponto a ser observado no Plano de Reconstrução e Transformação do Brasil  (PRTB daqui por diante), na sua seção econômica, é que o mesmo parte de um princípio norteador, ou alicerce, na linguagem do PRTB, qual seja: o Estado é visto como centro indutor do desenvolvimento, além de garantidor de proteção (bem-estar social)[1].

Para tanto, caberia ao mesmo “planejar, projetar, gastar, induzir e estimular” setores e agentes econômicos com vistas ao objetivo maior, a retomada do crescimento e a geração de empregos.

De modo a permitir tal atuação por parte do Estado, o PRTB sugere explicitamente que se revogue a ortodoxia fiscal – representada pelo teto dos gastos, LRF e Regra de Ouro – atualmente em vigor, que reduziria grandemente o espaço da política fiscal, base para este modo de atuação do Estado[2].

O PRTB também estabelece como um dos princípios para apoiar a ação do Estado a necessidade de rever a gestão orçamentária, com a eliminação de “regras fiscais autoimpostas”, se valer da emissão de moeda como forma de financiar o investimento e, por fim, aumentar – ou usar – a capacidade de endividamento do Estado existente.

O PRTB enfatiza que essa forma ativa de atuação do Estado não levaria a um desequilíbrio das contas públicas – em nenhum nível, embora na parte dos alicerces nada seja dito como se daria a atuação do Estado nos níveis estadual e municipal – visto que ao gastar, o Estado estaria induzindo o crescimento – cabendo observar que o PRTB enfatiza que tal crescimento respeitaria os objetivos de redistribuição da renda e fortalecimento da estrutura produtiva – e, com isso, gerando renda e, por fim, maior arrecadação.

No que diz respeito à estratégia de desenvolvimento – e aqui vale notar o cuidado do PRTB em separar crescimento de desenvolvimento – ela se baseia no tripé estrutura social igualitária-estrutura produtiva inovadora-estrutura ambiental sustentável.

Isto posto, os comentários aqui apresentados à estratégia econômica sugerida no PRTB se concentram em três pontos: (1) atuação do Estado como coordenador e indutor do desenvolvimento e seus impactos/exigências sobre a gestão da política fiscal; (2) o apoio, notadamente financeiro, às micro e pequenas empresas e seu desdobramento sobre a atuação do setor financeiro, especialmente o bancário; e (3) a política macroeconômica para apoiar essa estratégia.

 

1. Estado como coordenador e indutor do desenvolvimento

A história do desenvolvimento – que é algo distinto do crescimento econômico – das nações mostra, sem dúvida, o importante papel que o Estado desempenhou nesses processos, no mínimo como ente articulador da estratégia nacional. Nesse sentido, o PRTB aponta na direção correta ao destacar a necessidade de ter o Estado como o agente que coordena esse processo.

Essa estratégia se desdobra em dois elementos, de acordo com o PRTB. O primeiro é a reconstrução da estrutura de governança do Estado e o segundo é a atuação do Estado diretamente na produção.

Principais observações críticas:

Não resta dúvida de que, não só a reconstrução, mas também o fortalecimento da estrutura de governança do Estado é central para a sua a capacidade de desempenhar seu papel de coordenador do desenvolvimento econômico. O aspecto mais desafiador, dada a situação fiscal do governo, em seus três níveis, reside exatamente na capacidade do Estado atuar diretamente na produção, o que requer a suspensão das privatizações. Nesse ponto, o PRTB não é claro sobre se haveria a suspensão das privatizações de todas as estatais que estão ou foram colocadas na fila de venda, ou se seriam mantidas e fortalecidas as estatais mais estratégicas ao modelo de desenvolvimento proposto, o que certamente implicaria em maiores gastos na forma, por exemplo, da capitalização de algumas delas (veja-se a Eletrobrás, entre outras). Mesmo a reconstrução da estrutura de governança do Estado implicaria em elevação, talvez substantiva, dos gastos públicos.

Por mais que a lógica de que a elevação dos gastos públicos levaria à elevação da renda e, por fim, ao aumento da arrecadação, esteja correta[3], caberia ao PRTB enfrentar minimamente como se daria a transição da situação atual, agravada pela pandemia, e o ponto onde o Estado/governo teria a capacidade de atuar como indutor do desenvolvimento por meio das estatais e da renovada e fortalecida estrutura de governança, visto que a austeridade fiscal impõe, sem dúvida, uma restrição à atuação do Estado, ainda que fosse somente como articulador/coordenador do desenvolvimento econômico. A sugestão da eliminação do teto de gastos, da revogação da Lei de Responsabilidade Fiscal e da regra de ouro certamente produziria um grande aumento da incerteza a respeito do equilíbrio fiscal (a ancoragem fiscal, na perspectiva da economia convencional) mesmo considerando que seja possível construir uma narrativa crível de equilíbrio fiscal intertemporal a partir dos impactos positivos do crescimento na arrecadação. Certamente, a combinação de maior gasto público e eliminação das regras que sustentam o pilar da dita responsabilidade fiscal é uma das propostas mais desafiadoras do PRTB[4]. Evidentemente, não é o caso de se afirmar que tais regras, e em especial o teto de gastos, não possam ser modificadas/aperfeiçoadas, mas é fundamental indicar como se daria essa transição.

Um outro ponto desafiador do PRTB, por sua ausência, refere-se ao tratamento que seria – ou deveria ser – dado aos estados e municípios. É sabido que a situação fiscal da maioria desses entes é bastante delicada, mesmo desconsiderando os impactos da pandemia. O PRTB, contudo, não traz nenhuma indicação de como se dará esse (novo) pacto federativo fiscal. A menção à PEC 45/19 não é suficiente para indicar como, e se, seria feita uma divisão da arrecadação ampliada com os demais entes da federação, nem postular (tacitamente) que o crescimento econômico resolveria automaticamente a situação dos mesmos.

 

2. Apoio (principalmente financeiro) às micro e pequenas empresas

O PRTB enfatiza como fundamental, não apenas por uma questão de justiça social, mas também em função do impacto que teria no PIB e na geração de empregos, a necessidade de ampliar o apoio, notadamente financeiro, às micro e pequenas empresas e ao empreendedorismo. Esse apoio seria estruturado a partir de três eixos principais: (1) o apoio ao empreendedorismo, onde a criação do Banco do Empreendedor, como um serviço prestado pelos bancos públicos, teria um papel relevante. Como diz o PRTB, “[o] Banco oferecerá procedimentos simplificados, linhas de crédito com prazos e condições mais favoráveis e, principalmente, apoio técnico para a estruturação dos pequenos negócios novos ou já existentes.”; (2) uma reforma bancária, “se valendo das novas tecnologias disruptivas que promovem a concorrência e repensando a regulação e tributação do sistema financeiro nacional (…)’; e (3) baixar os “altíssimos spreads bancários, as altas taxas de juros pagas diretamente pelo consumidor e pelo produtor para o sistema financeiro (…).

Principais observações críticas:

Em relação ao eixo 1, uma das principais dificuldades desses tomadores em obter taxas e prazos adequados está no fato de que os mesmos não possuem histórico de crédito suficiente, em consonância com os modelos que calculam o risco de crédito dos bancos privados, o que faz com que o risco típico atribuído a esses tomadores seja, em média, elevado, levando à cobrança de uma taxa de juros alta em comparação com a taxa básica da economia ou, mais normalmente, ao racionamento do crédito para o tomador. Nesse sentido, “forçar” os bancos públicos a aplicar níveis de risco mais favoráveis a esse tipo de tomador, com uma taxa de juros compatível com esse menor nível de risco, considerando que tais bancos, como os seus congêneres privados, estão submetidos ao mesmo arcabouço de regulação prudencial, seguramente levaria a um maior provisionamento e, por fim, a um pior resultado em termos de EBTIDA/lucro. Contudo, é pouco ou nada crível imaginar uma flexibilização da regulação prudencial brasileira de modo a melhor acomodar as necessidades desses tomadores.

O eixo 1 possui uma ausência que seria importante de ser mencionada e melhor trabalhada, que é o sistema brasileiro de fomento, formado pelos bancos e as agências de desenvolvimento[5]. Tal sistema reúne condições mais favoráveis para a implementação dessa estratégia de apoio às micro e pequenas empresas, principalmente, até porque, embora sejam submetidas aos mesmos cânones da regulação prudencial, são 100% controladas pelo Estado – o que não ocorre com vários bancos públicos – e possuem um pouco mais de espaço para fazer captações de recursos, notadamente no mercado doméstico, que sustentariam, entre outras, tais operações posto que, embora devam perseguir uma situação de equilíbrio, ou mais idealmente, de superávit de balanço, as mesmas não concorrem com os bancos privados ou os bancos públicos estruturados como sociedade de economia mista. Claramente, tais instituições são formatadas de modo a atender demandas (sociais) que não são adequadamente atendidas pelo sistema financeiro privado[6]. Caberia, aqui sim, ajustar a regulação bancária existente de modo a permitir às mesmas a utilização de certos instrumentos de captação de recursos cujo uso, hoje, lhes é vedado (p. ex., LCI).

Uma outra possibilidade, também ausente do PRTB, seria a ampliação no número e alcance de fundos garantidores de crédito voltados especialmente para esses segmentos, bem como para os empreendedores. Tais fundos poderiam ser, inclusive, co-patrocinados por fundações de amparo à pesquisa, bem como com organismos multilaterais (CAF, BID etc.) a partir de convênios (MoU) com essas instituições. O uso de tais fundos, por dar mais robustez à estrutura de garantia de tais empréstimos, certamente contribuiria para a diminuição dos custos de crédito pelas micro e pequenas empresas, bem como para os empreendedores. Seria o caso, também, de se avaliar a utilização de tais fundos por parte das fintechs, Sociedades de Crédito Direto (SCD) e Sociedades de Empréstimo entre Pessoas (SEP) que, por ter uma estrutura mais enxuta que os grandes bancos, poderiam praticar taxas mais favoráveis. Ademais, o PRTB também não menciona a necessidade de fortalecer as Empresas Simples de Crédito (ESC). Todo esse conjunto de novas empresas que atuariam nas franjas do sistema bancário convencional poderiam compor um ecossistema muito eficiente de barateamento do crédito, muitas vezes mais eficiente do que uma atuação mais larga dos bancos públicos[7].

No que diz respeito ao eixo 2, uma parte importante desta disrupção já vem ocorrendo, como observado acima. Aqui, seria importante se ater a dois aspectos. O primeiro relaciona-se à forma de regular a captura das fintechs pelos grandes bancos, como forma de mitigar o efeito que as mesmas vêm produzindo sobre a concorrência bancária. Este é, tipicamente, o caso da compra de 49,9% do capital da XP pelo Itaú. Movimentos assemelhados acabariam por levar a uma reconcentração do sistema financeiro, com atores modernizados. Nesse sentido, seria importante uma definição clara em termos da legislação anti-concorrência por parte do CADE e do Banco Central, de modo a não permitir que as fintechs bem sucedidas pudessem ser controladas ou adquiridas na plenitude pelos bancos. O desenvolvimento/aprimoramento de tal legislação é muito mais importante do que uma reforma bancária nos moldes anteriores à revolução promovida pelo advento das fintechs.

O segundo aspecto refere-se ao fomento de políticas que visassem /facilitassem a constituição de fintechs e/ou bancos digitais voltados precisamente para atuar em frentes onde os bancos convencionais atuam de modo deficiente e que tivessem um impacto quantitativo e de custo no crédito ofertado à micro e pequenas empresas, principalmente. Para tanto, seria importante, primeiramente, na redução substantiva dos custos em termos de capital social de erguer esse tipo de empresa. Em segundo lugar, seria importante exigir das mesmas a prestação ampla de informações sobre os tomadores de crédito para o emprestador de modo a informar de modo didático os riscos envolvidos naquela operação. Além disso, seria fundamental limitar a participação dessas fintechs no sistema de pagamentos, haja visto ser através desse sistema que são transmitidas as crises bancárias quando instituições bancárias muito capilarizadas ficam insolventes.

Finalmente, no que diz respeito ao eixo 3, é importante observar a experiência brasileira e internacional voltada a baixar, de forma artificial, os spreads bancários. É certo que, no caso brasileiro, os elevados spreads refletem, em grande medida, um baixo nível de competição entre os bancos. Contudo, outros aspectos convergem para explicar esse fenômeno, tais como a elevada taxa básica de juros da economia, o custo do capital regulatório, o elevado custo de conformidade dos bancos, a dificuldade de conversão das garantias em dinheiro etc. Em outras palavras, uma série de imperfeições e custos de transação foram sendo acumulados ao longo da história do sistema financeiro e bancário brasileiro, muito em função do longo período de alta inflação vivido pelo país e de fricções no sistema judiciário. O regulador (Banco Central) principalmente após a implementação do Plano Real, se especializou em criar um sistema financeiro muito sólido, só que às custas da imposição de muitas fricções e custos. Parte desses problemas vêm sendo enfrentados, mas certamente há muito ainda a fazer. Mais uma vez, esse caminho se mostra mais frutífero do que tentativas de reduzir artificialmente os spreads bancários.

 

3. Política macroeconômica

O PRTB ainda enfatiza como fundamental para a reconstrução e transformação do Brasil a estabilidade macroeconômica. Para tanto, “a política macroeconômica precisará ser aperfeiçoada para dar suporte à estratégia de desenvolvimento, combinando uma trajetória fiscal de longo prazo sustentável com juros baixos e taxa de câmbio competitiva.”

Principais observações críticas:

Não resta dúvida de que a estabilidade macroeconômica – entendida como um ambiente econômico onde as flutuações do PIB, dos juros, do emprego e do câmbio sejam amenizadas pela ação inteligente da política macroeconômica, uma vez que não podem ser eliminadas posto que o ciclo econômico é parte constitutiva do capitalismo – colabora sobremaneira para a redução dos níveis de incerteza da economia, da formação das necessárias convenções, do aumento da produtividade e, por fim, do crescimento econômico[8].

Isto posto, o PRTB indica, ora de forma tácita, ora de modo explícito, que o arcabouço institucional que orientou a condução da política macroeconômica brasileira – a saber, o famoso tripé macroeconômico, representado pelo superávit primário, pelo mecanismo de metas de inflação e pelo sistema de câmbio flutuante (dirty float) – devem, no mínimo, ser aperfeiçoados, quando não substituído por um arcabouço entendido como mais eficiente no seu objetivo de levar ao crescimento econômico e, assim, apoiar a busca pelo desenvolvimento econômico.

O PRTB propõe “criar condições para a ampliação do investimento público direto e indireto” através de uma política fiscal que permita, ao mesmo tempo, aumentar esse investimento e garantir a estabilização da relação dívida/PIB no longo prazo, com o que se garantiria “o controle da inflação e a ancoragem da taxa de juros.”

Nesse ponto, a estratégia proposta no PRTB aposta que a eliminação da institucionalidade que impede o crescimento do gasto público (teto de gastos, regra de ouro e LRF), inclusive do investimento público, ao levar ao crescimento do PIB, ainda que, ao menos no curto e médio prazos, às custas de uma maior dívida, implicará na estabilização da relação dívida/PIB no longo prazo e, daí, na estabilidade de preços e da taxa de juros.

Aqui cabe observar, mais uma vez, que existe uma questão relacionada à transição do momento atual para esse momento futuro onde teríamos crescimento do PIB, estabilidade de preços, estabilidade da taxa de juros e taxa de câmbio competitiva. Embora a literatura econômica venha desafiando, já de algum tempo, a hipótese de que a austeridade fiscal é expansionista, seria importante, inclusive levando em conta a experiência internacional, que fosse sinalizada uma institucionalidade onde coubesse instrumentos de atuação contra-cíclica do governo com a ideia de um compromisso com o equilíbrio fiscal e permanente análise de efetividade do gasto público, juntamente com marcadores de modo a se evitar “excessos” na atuação anti-cíclica, o que é assaz distinto da ideia de uma postura contracionista permanente em termos de política fiscal[9]. Em outras palavras, o pilar do tripé referente ao superávit primário poderia ser substituído por uma institucionalidade onde fosse mandatório o atingimento de uma meta de superávit primário nos momentos de expansão e fosse autorizado um determinado limite de déficit primário na contração da economia de modo que, em termos intertemporais, o equilíbrio fiscal fosse a tônica da postura fiscal, combinado com um ferramental de análise da efetividade do gasto público.

No que diz respeito ao segundo pilar do tripé, o mecanismo de metas de inflação, o PRTB sugere que o “BC [deve] assumir o compromisso com o emprego, o salário e a redução da desigualdade no acesso ao crédito, além do controle inflacionário.” Para tanto, sugere a construção de “um novo indicador para a meta de inflação”. Não obstante a vasta literatura a respeito de como, se, e quando o indicador de meta de inflação pode (ou deve) ser modificado, o PRTB não aponta nenhum sinal de em que direção a mudança se daria, fato que impede uma análise mais acurada da proposta, o que não quer dizer que se deva, em princípio, vetar qualquer discussão sobre o aperfeiçoamento desse regime de política monetária[10].

Em relação ao terceiro pilar do tripé, o regime de câmbio flutuante, o PRTB sugere uma política que deva ter como meta (não define se é explícita ou tácita) uma taxa de câmbio não sobrevalorizada, nem tampouco que, para isso, se faça uso de uma política de juros altos, haja visto o impacto, entre outros, que essa combinação teria sobre o processo de desindustrialização. Como ingrediente fundamental para se atingir esse objetivo, o PRTB sugere a adoção de uma “regulação inteligente sobre os fluxos de entrada e de saída de capital e sobre as posições especulativas nos mercados futuros.”

Essa proposta enseja um grande desafio ao estabelecer a simultaneidade desse arranjo. Combinar câmbio não valorizado com taxas de juros baixas, controle de capital e regulação nos mercados futuros para coibir o excesso de posições especulativas é mais fácil de se anunciar do que se implementar. Em um regime de câmbio flutuante e conta de capital aberta, a determinação da taxa de juros e da taxa de câmbio vai depender, além da situação fiscal – a qual, como observado, é postulada no PRTB como equilibrada, em que pese os desafios já indicados para se atingir essa condição – da expectativa de inflação e da taxa de juros externa, essa última fora do controle do policy maker. Desta forma, o maior desafio para se atingir esse duplo objetivo estaria no aspecto fiscal e como o mesmo é percebido pelo mercado, bem como na manutenção de níveis baixos de inflação, combinado com taxas “razoáveis” de crescimento da economia, corretamente apontada no PRTB como um requisito para a estabilização da relação dívida/PIB.

No que diz respeito aos controles de capital, a literatura tem caminhado na direção de apoiar seu estabelecimento normalmente em situações de crise, e majoritariamente em países emergentes, não como um instrumento regular de política, fato que poderia criar uma fragilidade no balanço de pagamentos do país que o implementasse[11], haja visto que, em tais situações, o país que não impusesse os referidos controles seria alvo dos movimentos de capitais especulativos (hot Money), que acabariam por desestabilizar seu balanço de pagamentos e dificultar a condução das políticas monetária e fiscal. Nesse sentido, a sugestão tácita de utilizar esse instrumento de forma regular não encontraria respaldo exceto em havendo um arranjo internacional visando à coordenação dos fluxos de capitais[12].

Finalmente, no que tange à regulação dos mercados futuros com vistas a coibir o excesso de posições especulativas e a volatilidade daí decorrente, existe um debate crescente, especialmente no universo dos reguladores, com vistas a avaliar a eficácia de tal medida, o que mostra o desafio para sua implementação[13].

Em suma, esse arranjo de política macroeconômica encontra desafios importantes para sua implementação e seria importante o PRTB endereçar ao menos alguns desses desafios de modo a mostrar as possibilidades existentes para o Brasil e, principalmente, como se daria a transição para esse novo regime de política macroeconômica.

 

* Economista, Doutor em Economia (IE-UFRJ). Foi Diretor Financeiro e de Gestão de Crédito do Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BMDG) (2015-2019), Vice-Diretor da FGV/DAPP (2012-2015) e Professor-Associado de Finanças e Macroeconomia, FGV/EBAPE (2002-2012)

 

[1] A visão do Estado como articulador/coordenador do desenvolvimento econômico, e não apenas como indutor de demanda, é bem sistematizada em https://marianamazzucato.com/entrepreneurial-state/

[2] Essa é a base da aplicação de políticas keynesianas de estímulo à demanda agregada. Na sua versão moderna, esse debate discute a retirada de restrições a fim de conceder ao Estado espaço para implementação dessas políticas. Para uma sistematização ver https://www.researchgate.net/publication/46541807_Policy_Space_What_for_What_and_Where

[3] O fato de a lógica econômica estar correta, contudo, não elimina a necessidade de ter claro como se daria essa distribuição da elevação dos gastos, haja visto que o aumento da arrecadação poderá não ser suficiente para compensar em igual medida o aumento dos gastos. Não basta afirmar, como faz o PRTB, que o aumento do gasto, ao implicar em maior arrecadação, levará em última instância ao equilíbrio entre receitas e despesas públicas.

[4] Uma interessante proposta na direção da flexibilização e eventual eliminação do teto de gastos pode ser encontrada em https://blogdoibre.fgv.br/posts/manifesto-por-um-debate-construtivo-sobre-o-teto-e-regras-fiscais-brasileiras. Ver também https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/09/aceita-a-mudanca-do-teto-de-gasto-que-doi-menos.shtml.

[5] Para mais detalhes sobre esse sistema, seu funcionamento e suas instituições, ver www.abde.org.br

[6] Uma sistematização sobre o papel moderno e o alcance de tais instituições pode ser encontrado em https://publications.iadb.org/publications/english/document/Smart_Development_Banks_.pdf

[7] Vale mencionar, também, como importantes entidades desse ecossistema, as empresas de registro de recebíveis, cuja estruturação vem sendo bastante democratizada, bem como fintechs voltadas para a recuperação do crédito, que também atuam nas franjas das grandes empresas de recuperação de crédito patrocinadas ou detidas pelos maiores bancos.

[8] O crescimento econômico é entendido como uma condição necessária, mas não suficiente, para o atingimento do desenvolvimento econômico.

[9] Sobre isso, ver https://www.nytimes.com/2011/12/30/opinion/keynes-was-right.html#:~:text=%E2%80%9CThe%20boom%2C%20not%20the%20slump,point%20%E2%80%94%20into%20a%20severe%20recession. Ver também https://scholarworks.umb.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1026&context=econ_faculty_pubs

[10] Ver, por exemplo, https://people.ucsc.edu/~walshc/MyPapers/walsh_ace_20100927.pdf. Ver também, em uma perspectiva não ortodoxa, https://www.scielo.br/pdf/ecos/v17nspe/06.pdf.

[11] Ver, por exemplo, https://reader.elsevier.com/reader/sd/pii/S1879933717300775?token=E7F00909133503F0509369D75B808AE2493BDB5A8F3E4E10AFE7D6599ACDA5BC04500EEAE733A321C1EC714A2F8ECDA9 . Ver também https://www.ft.com/content/cb95f0dc-5f9e-11e0-a718-00144feab49a

[12] Sobre esse ponto ver https://unctad.org/en/PublicationChapters/tdr2017ch7_en.pdf

[13] Ver, por exemplo, https://www.sec.gov/news/public-statement/roisman-peirce-statement-funds-derivatives-sales-practices

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