A democracia está em crise em quase todo o mundo, mas ela é resiliente. Na primeira metade dos anos 2020, cerca de um terço da população mundial vive sob regimes autoritários, e o avanço da extrema direita continua ameaçando diversas regiões do planeta.
Nações que pareciam avançar rumo ao ideal democrático surpreenderam ao se distanciarem das liberdades civis e direitos fundamentais. Enquanto isso, as “grandes” democracias estão cada vez mais envolvidas com desafios internos, crises econômicas estruturais, desigualdades crescentes, fragmentação política, problemas ambientais e questões migratórias.
Esse movimento reflete a incapacidade do capitalismo neoliberal para atender aos desafios globais contemporâneos, mais recentemente agravados pela pandemia da COVID-19 e pelas guerras na Ucrânia e na Palestina.
A crise da democracia resulta, em grande parte, da desilusão dos cidadãos comuns com suas promessas e a consequente perda de confiança nas instituições. O aumento das tensões sociais, a falta de transparência na tomada de decisões públicas, a impunidade, a corrupção, a ausência de candidatos políticos viáveis e a desinformação promovida pelas novas tecnologias digitais fazem com que as pessoas muitas vezes se sintam distantes dos ideais democráticos.
O que deveria estar em discussão é a qualidade da democracia (Diamond e Morlino, 2005), não a democracia em si. Se a realidade tem demonstrado que apenas processos eleitorais livres não bastam para proteger e assegurar o respeito aos direitos básicos do ser humano, a igualdade perante a lei, o devido processo legal, o pluralismo político e o controle popular dos governos eleitos, então as estruturas democráticas precisam ser fortalecidas e reforçadas, tornarem-se mais transparentes, confiáveis e justas.
A recessão da democracia, portanto, resulta não apenas de forças que operam contra ela, mas também da ineficácia das forças que se definem como democráticas para oferecer respostas às novas demandas emergentes em mundo cada vez mais complexo e polarizado.
Não obstante os desafios existentes, o ideal democrático persiste. O resultado do processo eleitoral no Brasil em 2022 é bom exemplo disso, comprovando que os cidadãos brasileiros querem que suas vozes sejam ouvidas. As demandas por igualdade, dignidade, redução da corrupção e proteção do meio ambiente, entre tantas outras, continuarão enquanto houver democracia. A questão é como transformar a participação pública para que funcione mais efetivamente e para evitar o avanço de ideologias extremistas, que já se mostraram perigosas no passado.
Para tanto, é fundamental identificar até que ponto as instituições são suficientes para dar conta das assimetrias existentes e até que ponto as liberdades garantidas pelos diversos sistemas democráticos autorizam a interferência de cidadãos comuns em questões públicas de seus interesses.
De acordo com Sartori (1987), em uma verdadeira democracia os eleitores não apenas autorizam os governantes a tomar decisões em seu nome por mandatos definidos, mas também devem ter o poder de monitorar, fiscalizar, participar e exigir responsabilidade dos governantes.
A recente ameaça autoritária à política externa brasileira
O Brasil mudou muito desde o início do processo de redemocratização. A melhoria do nível de escolaridade da população, associada à liberdade de expressão consagrada pela Constituição Federal de 1988 e à revolução nas tecnologias de informação e comunicação, permitiu que mais pessoas tivessem interesse e opiniões informadas sobre decisões políticas que as afetam, e passassem a reivindicar participação direta nesses processos ou, pelo menos, justificativas mais bem fundamentadas e transparentes.
Com o passar dos anos, o processo de formulação das políticas públicas tornou-se muito mais complexo. Estratégias que antes pareciam politicamente viáveis não estão mais destinadas à aceitação automática, do que decorre um importante conflito entre mentalidades e abordagens tradicionais para a resolução de problemas contemporâneos, e pressões crescentes por estratégias de longo prazo bem-informadas, baseadas na análise técnica dos problemas a serem enfrentados e na contribuição de múltiplos atores sociais.
Essa contradição, em um contexto global de ampla polarização, veio a culminar em desvios alarmantes durante a gestão do Presidente Jair Bolsonaro, levando a renovados questionamentos sobre a capacidade dos políticos e burocratas tradicionais de orientar a sociedade brasileira a serviço da promoção do desenvolvimento nacional.
Quando o presidente Lula anunciou, em 2003, que o Brasil estava pronto para “assumir sua grandeza”, expressou um dogma de longa data da ideologia nacional brasileira (Brands H, 2010:6). Desde a criação da República, em 1889, diversos fatores, incluindo as dimensões continentais do país e seus vastos recursos, sua posição estratégica na América do Sul e a relativa ausência de ameaças territoriais, inspiraram a crença de que o país pertence à elite global, embora a ambição continuasse a ultrapassar a realidade.
O Brasil seguiu aumentando significativamente sua presença internacional nos anos 2000, apesar de importantes retrocessos em anos recentes. Isso foi viabilizado, em grande parte, por um contexto internacional favorável aos países emergentes e pelo progresso econômico e político do país, reflexo do restabelecimento do equilíbrio macroeconômico e da consolidação de uma democracia multipartidária.
Visando a contrabalancear os poderes hegemônicos e permitir ao país moldar as principais decisões internacionais em benefício de sua sociedade, a política externa dos primeiros anos de Lula no poder apoiou-se no fortalecimento das normas e instituições internacionais; reforçou a cooperação “Sul-Sul”; orientou as estratégias para questões sociais e econômicas, em detrimento da segurança internacional; e focou no aumento da influência brasileira na região sul-americana. Para Cervo (2008), enquanto, para o presidente Cardoso, a ação multilateral representava agir de acordo com as regras existentes no sistema internacional, Lula via a oportunidade de ir além, colocando o Brasil como parte ativa da produção de novas regras.
Dilma Rousseff (2011-2016) tentou manter os “grandes objetivos” de seu antecessor, mas, na prática, reduziu o papel da política externa na consecução de uma estratégia nacional mais ampla. Devido ao novo contexto doméstico e internacional, aos cortes orçamentários destinados a iniciativas externas e ao descompasso entre as ambições existentes e os meios disponíveis (Westmann, 2017:61), começou a ocorrer uma ruptura na grande estratégia do próprio Partido dos Trabalhadores. Isso não abalou a visão de que o Brasil deveria continuar a ser reconhecido um país que promove o desenvolvimento sustentável, a igualdade regional, a igualdade social, a sustentabilidade ambiental e que apoia os direitos humanos, liberdade, paz e desenvolvimento no mundo (Ricupero, 2013:95).
O cenário de mudanças acentuou-se durante o breve período do presidente Temer (2016-2018), após o impeachment de Rousseff. Apesar de algumas continuidades, a política externa implementada foi se distanciando das diretrizes estabelecidas no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019.
As relações com os EUA voltaram ao centro das atenções, e o Brasil passou a negociar novos acordos comerciais bilaterais para reposicionar sua economia no cenário global, em contraposição à orientação anterior de comércio exterior, mais focada no sistema multilateral. O Mercosul passou a perder relevância. O governo também priorizou o combate ao tráfico de drogas e armas na América do Sul, em substituição ao desenvolvimento regional.
Depois de uma disputa eleitoral altamente polarizada, a vitória do Presidente Jair Bolsonaro (2019-2022) resultou em dramático desvio de curso. Pode-se argumentar que, sob certas condições, a mudança de política externa pode ser uma vantagem, ao refletir e adaptar-se às mudanças no ambiente internacional. Esse não foi o caso.
A negação da “agenda lulista” e sua substituição por uma visão cristã ocidental, liderada por uma elite política autoritária e mais radical, não trouxe resultados positivos para o Brasil no cenário internacional. A política externa precisa ser amparada por uma análise responsável do mundo, baseada em debates sólidos, análise de dados e com respaldo social, que considere empiricamente os ganhos e perdas que o Brasil pode ter na nova arena global.
Em vez disso, Bolsonaro apropriou-se da agenda externa brasileira, utilizando os palcos internacionais para manter o engajamento de sua base eleitoral. Mal assessorado, Bolsonaro manipulou termos como comunismo, socialismo, mídia internacional, cristofobia, família tradicional, soberania e Venezuela, entre outros, para cumprir tal objetivo, apesar dos danos causados à credibilidade do Brasil no exterior.
O apoio à reconstrução de uma civilização cristã ocidental não é equivocado apenas considerando a diversidade da matriz sociocultural do país. Também é prejudicial, pois implicou, entre outros, um alinhamento automático com os EUA de Trump em uma realidade cada vez mais multipolar, ignorando as lições do passado, e a virtual indiferença aos parceiros regionais e à Ásia, especialmente Argentina e China, desconsiderando a tradição universalista centenária de diplomacia brasileira.
A eleição do presidente Bolsonaro também levou à descontinuidade dos PPAs anteriores, e em uma significativa mudança na cultura de planejamento. Além de simplificada, a metodologia adotada pelo PPA 2020-2023 retrocedeu em termos de concepção e participação social.
Ficou evidente a ausência de uma sólida análise da inserção do Brasil na nova ordem internacional, que fosse amparada em dados concretos. O aspecto econômico recebeu tanto destaque no PPA que a política externa foi considerada parte integrante dessa dimensão, de certa forma limitando os objetivos do Estado brasileiro no plano internacional a questões econômicas e comerciais. Temas de meio ambiente, clima e mesmo segurança alimentar foram restritos ao agronegócio, e questões como desmatamento e redução de gases de efeito estufa não figuraram entre as prioridades do governo Bolsonaro, em oposição direta aos PPAs anteriores e às posições tradicionais da sociedade brasileira em fóruns internacionais.
Ao negar valores que colocaram o país na vanguarda de questões como desenvolvimento sustentável, combate à fome, direitos humanos e reforma da governança global, o governo Bolsonaro contradisse alguns dos princípios que sempre balizaram a atuação internacional do país.
A concentração da formulação de política externa nas mãos de um grupo restrito com fortes aspirações ideológicas e viés autoritário, a falta de transparência e o desmonte da institucionalidade do Itamaraty deixaram quase toda a sociedade brasileira, inclusive o corpo diplomático, burocratas, intelectuais e terceiro setor, fora desses processos. Com isso, a política externa foi rebaixada a uma situação incompatível com a grandeza do país, o que se refletiu na sua perda de poder relativo em discussões sobre as questões globais mais relevantes.
O pessimismo e a insatisfação com o estado das coisas na ordem internacional oferecem terreno fértil para mensagens emocionais (ou mesmo raivosas) e ideias extremistas e antidemocráticas, gerando polarizações que, por sua vez, retroalimentam. No Brasil, a situação foi agravada pelo fato de que os “contra-reformistas” em torno de Bolsonaro conseguiram se organizar e canalizar a energia das novas redes sociais com muito mais eficiência do que os atores progressistas, que permaneceram carentes de propostas, e com poder de articulação limitado, até o retorno de Lula ao cenário político nacional.
Apesar da vitória da democracia nas urnas em 2022, a extrema direita ganhou espaços em diversas áreas, especialmente no Legislativo. Segmentos das elites também “saíram do armário”, revelando suas ideologias conservadoras e resistência a mudanças que possam reduzir seus privilégios.
Os caminhos a seguir
Em uma perspectiva ampla, o Brasil tem como principais objetivos a redução da pobreza, o crescimento inclusivo, a paz e a segurança dentro de suas fronteiras, em suas regiões e no mundo, e autonomia para decidir sobre as estratégias de desenvolvimento dentro de seu território. Consequentemente, espera-se que os componentes da política externa sejam orientados para o fortalecimento das medidas adotadas na prossecução desses objetivos estratégicos, observadas as respectivas características e potencialidades de cada momento. (Oliveira, 2017:19).
Apesar da relativa perenidade de tais objetivos, seria errado considerar que as ideias e percepções sobre como alcançá-los não mudam ao longo do tempo. Com efeito, como parte de um quadro mais amplo de políticas públicas, a política externa reflete, em teoria, os interesses da sociedade nacional em um determinado tempo e espaço, sendo influenciada e condicionada por fatores históricos, sociais e culturais, que proporcionam formas de pensar contrastantes.
Cada nação herda uma história e uma cultura que influenciam seus cursos de ação, incluindo suas abordagens aos diferentes desafios internos e externos. No Brasil, apesar de haver uma língua comum, um colonizador comum e, alegadamente, uma história comum, a construção da sociedade nacional resultou de diferentes projetos das elites em uma delimitação geográfica específica.
A construção da nação brasileira envolveu complexa mistura de matrizes étnicas que favoreceram a formação de uma sociedade vibrante, mas também conflituosa, resultando em manifestações culturais heterogêneas, extrema desigualdade social e práticas políticas que prejudicaram, e continuam prejudicando, as condições de financiamento do desenvolvimento, com impactos diretos na projeção externa do país.
Essas condições, somadas à profunda crise existencial que vivemos dos dias de hoje e a estruturas de poder global altamente polarizadas, criou novos espaços para ideologias mais radicais, geralmente autoritárias, que apresentam soluções simplificadas para nossos grandes desafios estruturais. Em seu bojo, a descrença no sistema democrático.
Depois de 4 anos de desconstrução das políticas publicas e da agenda internacional do país, a eleição do Presidente Lula para seu terceiro mandato abriu oportunidades para a adoção de novas práticas democratizantes no campo da política externa. A retomada dos conselhos de políticas públicas, as pressões para que cada ministério criasse uma assessoria dedicada à interlocução com a sociedade civil, o espaço conferido à maior participação das mulheres na política externa, e as reestruturações já implementadas no Itamaraty são alguns exemplos que corroboram essa afirmativa.
O Brasil voltou à assumir sua posição de liderança no cenário internacional. A América do Sul voltou ao centro da política externa e o continente africano passou a receber renovada atenção. No plano multilateral, as agendas ambientais, de direitos humanos, dos objetivos de desenvolvimento sustentável e tantas outras reassumiram papel de destaque, em sintonia com as diretrizes da nova política interna do país. Lideranças mundiais voltaram a ver o Brasil como relevante ator global, reforçando a vocação universalista da política externa brasileira.
O avanço da extrema direita no poder Legislativo e em diversos outros setores da sociedade continua, no entanto, representando forte ameaça aos avanços promovidos.
Ao contrário do que se viu durante o mandato de Bolsonaro, as respostas à atual crise econômica devem residir na formação de um sistema econômico-financeiro capaz de realizar o desenvolvimento sustentável (nos seus três pilares), mais inclusivo e menos desigual. As respostas à crise sociocultural devem se basear no aprofundamento e garantia dos direitos sociais, bem como dos direitos civis, especialmente para as populações mais vulneráveis, como mulheres, afrodescendentes, povos indígenas e as comunidades LGBTQIA+. Todas essas respostas, porém, exigem tolerância, solidariedade e respeito à pluralidade, valores que estiveram fora de moda no Brasil nos últimos anos.
Referências Bibliográficas
-Brands, H. “Dilemmas of Brazilian Grand Strategy”. US Army War College, Strategic Studies Institute, Monographs, Books, and Publications, 595, Agosto 2010.
-Cervo, Amado. “Inserção Internacional: formação dos conceitos brasileiros”. São Paulo: Editora Saraiva, 2008.
-Diamond, L. J., & Morlino, L. “Assessing the Quality of Democracy”. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2005.
-Oliveira, Felipe Antunes. “Development for whom? Beyond the developed/ underdeveloped dichotomy”. Journal of International Relations and Development, 2019. DOI: https://doi.org/10.1057/s41268-019-00173-9.
-Ricupero, Rubens. “A maior mudança da política externa”. Política Externa, vol. 21, n. 3, jan-mar 2013, p. 95-100.
–Sartori, Giovanni. “The Theory of Democracy Revisited: Part One: The Contemporary Debate”, Vol. 1, Paperback, 1987.
-Westmann, Gustavo (Ed.). “Novos Olhares sobre a Política Externa Brasileira”. São Paulo: Contexto, 2017.
-Westmann, Gustavo. “Pela democratização da política externa brasileira”. São Paulo: Contexto, 2023.
