“Se você deixa um homem em terra que seja da propriedade de outro e lhe disser que ele é um homem inteiramente livre e em condições de trabalhar para si mesmo, é como se o deixasse cair no meio do Atlântico e lhe dissesse que estava livre para nadar até a praia.”
Henry George.
A tramitação no Congresso Nacional do Projeto de Lei 510/ 2021, também conhecido como Lei da Grilagem, e a retomada pelo plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) da análise da tese jurídica do “Marco Temporal” colocaram mais uma vez a questão do direito à terra no centro do debate político no Brasil.
Não que em algum momento dos últimos 521 anos a questão do direito à terra tenha deixado de ser central para sociedade brasileira. O fato de que em praticamente todos as Assembleias Legislativas Estaduais e em diversas Câmaras Municipais parlamentares de partidos do campo progressista tenham apresentado Projetos de Lei com objetivo de impedir ações de reintegração de posse e de despejo durante uma das maiores pandemias da história é um incômodo lembrete da perenidade e da urgência desse debate.
Em 2015, os Deputados Federais Paulo Pimenta (PT/RS), Padre João (PT/MG) e outros (mais de 200 parlamentares) apresentaram Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que “dá nova redação ao artigo 6o da Constituição Federal, para introduzir o direito humano ao acesso à terra e à água como direito fundamental.”
A própria súmula da PEC (que se encontra acima, entre aspas) indica tratar-se de direito inerente à condição humana, fundamental, universal, o qual se pretende positivar na Constituição Federal, a fim de ser mais adequadamente protegido, promovido e provido.
Ao buscar um status constitucional ao direito à terra como um direito humano que deve ser reafirmado expressamente, mesmo que muitos outros dispositivos já o garantam indiretamente, reafirma-se, em outro sentido, a urgência do compromisso dos três poderes que compõem o Estado brasileiro de dar prioridade a esse assunto. Em outras palavras, a PEC se apresenta como parte de um processo histórico de luta pelo reconhecimento da centralidade do direito à terra para o enfrentamento da pobreza, da fome e da miséria em nosso país, e que, portanto, está inerentemente ligado à dignidade humana e às bases da nossa democracia.
A Justificativa da PEC recorda que a Conferência Mundial sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural (CMRADR), da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), realizada em 1979, estabeleceu parâmetros para a redução da pobreza rural, com base em indicadores de acesso à terra e outros bens; de níveis de renda (inclusive os diferenciais urbano-rurais e a distribuição de renda rural) e de grau de pobreza absoluta.
A Justificativa também lembra que a “Carta do Camponês”, que resultara da CMRADR, previa que o acesso à terra, à água e a outros recursos naturais deveria integrar a estratégia de desenvolvimento rural.
Igualmente importante, a Carta propôs limites-teto ao tamanho das propriedades rurais.
Vale recordar que, em 1979, o Brasil ainda se encontrava sob ditadura militar. O Ministro da Agricultura, que chefiara a delegação brasileira àquela conferência, foi Antônio Delfim Neto, que aceitou, em nome do Brasil, a referida Carta e, portanto, limites ao tamanho da propriedade da terra.
Posteriormente, movimentos sociais, como a Via Campesina, incorporariam aquele pleito, já no governo do presidente Lula. Porém, a demanda não evoluiu quer no âmbito do Executivo, quer do Legislativo ou do Judiciário, o que também denota a resistência que o tema enfrenta junto às oligarquias nacional e internacional, sendo o acesso à terra e à água uma das maiores fontes de iniquidade socioeconômica e ambiental.
O mandato da CMRADR expirou em 2000, não sendo renovado, o que demonstra a reticência das citadas oligarquias nacional e internacional no que tange ao acesso universal à terra e à água.
No governo do presidente Lula, o então Ministério do Desenvolvimento Agrário, chefiado por Miguel Rossetto e tendo por secretário-executivo Guilherme Cassel, decidiu retomar essa pauta em âmbito internacional.
Com José Graziano como representante regional da FAO para a América Latina e o Caribe a proposta foi aprovada pelo plenário da FAO, em Roma.
O Brasil financiou a quase totalidade da nova conferência, que se realizou em Porto Alegre, no ano de 2006.
A Conferência Internacional sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural (CIRADR) congregou mais de 1.400 delegados, provenientes de 96 países membros da FAO, sendo 25 das delegações chefiadas por ministros de estado. Oito organismos especializados do Sistema das Nações Unidas enviaram representantes, assim como mais de 150 organizações da Sociedade Civil. O Fundo Internacional das Nações Unidas para a Agricultura (FIDA) enviou o próprio presidente da instituição.
Vale notar que os documentos conclusivos do encontro da sociedade civil, que se realizou em paralelo, com mais de 300 participantes, passaram a integrar os documentos finais da conferência, prática inaugural no Sistema das Nações Unidas.
No tocante ao acesso à terra e à água, registrou o parágrafo 6o da Declaração Final daquele encontro: “Nós reafirmamos que o acesso mais amplo, seguro e sustentável à terra, à água e outros recursos naturais relacionados à vida das populações rurais, especialmente, inter alia, mulheres, grupos indígenas, marginalizados e vulneráveis, são essenciais para a erradicação da fome e da pobreza, que contribuem para o desenvolvimento sustentável e que deveriam ser parte inerente das políticas nacionais.”
O parágrafo 8o considerou: “Nós reconhecemos que conflitos baseados em acesso a recursos têm sido uma causa preponderante de revoltas civis, instabilidade política e degradação ambiental, recorrentes em várias partes do mundo.”
Não descreve o Brasil da atualidade? Ou a Nigéria, em que pastores nômades recorreram às armas para continuarem o pastoreio? Não é essa a principal razão do conflito civil em Mianmar, causando o êxodo forçado das populações de suas terras ancestrais? Não é essa a raiz do conflito no Oriente Médio? Em Jerusalém, na Cisjordânia e em Gaza? Não são os camponeses obrigados a deixarem suas terras em todo o mundo, nesta conjuntura da História?
Conforme relatório conjunto publicado por 5 agências e fundos onusianos no último dia 12 de junho, conflitos são uma das principais causa para o crescimento alarmante da insegurança alimentar e nutricional em âmbito mundial. Segundo as estimativas das Nações Unidas, apenas entre 2019 e 2020 aproximadamente 161 milhões de pessoas passaram a integrar o inaceitável contingente de 820 milhões de pessoas que viviam expostas à fome em 2020.
Coerentemente, na sequência da CIRADR, o Conselho de Direitos Humanos da ONU reconheceu a reforma agrária como corolário da realização dos direitos humanos, por meio do acesso à terra. Posteriormente, também no âmbito daquele Conselho, foi aprovada Declaração sobre os Direitos dos Camponeses e de Outras Pessoas que Trabalham nas Zonas Rurais.
Em 2004, novamente no âmbito da FAO, foram concluídas as negociações das Diretrizes Voluntárias em Apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no Contexto da Segurança Alimentar Nacional.
As referidas negociações viram a diplomacia brasileira em primeiro plano, inclusive no tocante à participação da sociedade civil internacional e o diálogo entre Cuba e EUA, que ainda não haviam restabelecido relações diplomáticas.
Destarte, a Diretriz nr. 8 daquelas Diretrizes – Acesso aos Recursos e Bens – prevê no parágrafo 8.1: “Os Estados devem facilitar o acesso aos recursos e à sua atualização, de forma sustentável, não-discriminatória e segura, de acordo com a sua legislação nacional e com o direito internacional e deveriam proteger os bens que são importantes para a subsistência da população. Os estados deveriam respeitar e proteger os direitos individuais relativos aos recursos, tais como a terra, a água, as florestas, a pesca e a pecuária, sem discriminação de nenhum tipo. Quando necessário e apropriado, os Estados deveriam empreender uma reforma agrária, assim como outras reformas de políticas em consonância com as suas obrigações em matéria de direitos humanos e em conformidade com o Estado de Direito, a fim de assegurar um acesso eficaz e equitativo à terra e de reforçar o crescimento em favor dos pobres. Poder-se-ia prestar especial atenção a grupos como os pastores nômades e os povos indígenas e à sua relação com os recursos naturais.”
O parágrafo 8.7 acrescenta, especificamente sobre o direito à terra: “Os Estados deveriam elaborar e implementar programas destinados às populações mais pobres que incluam diferentes mecanismos de acesso e utilização apropriada das terras agrícolas.”
A Diretriz 8B é toda voltada ao direito à terra: “Os Estados deveriam adotar medidas para promover e proteger a segurança da posse da terra, especialmente em relação às mulheres e aos segmentos mais pobres e desfavorecidos da sociedade, mediante uma legislação que proteja o direito pleno e em condições de igualdade a possuir a terra e outros bens, incluindo o direito à herança. Quando apropriado, os Estados deveriam estudar a possibilidade de estabelecer mecanismos jurídicos e outros mecanismos de políticas, em consonância com as suas obrigações internacionais em matéria de direitos humanos e em conformidade com o Estado de Direito que permitam avançar na reforma agrária para melhorar o acesso das pessoas pobres e das mulheres aos recursos. Tais mecanismos deveriam promover também a conservação e a utilização sustentável da terra. Deveria ser prestada especial atenção à situação das comunidades indígenas.”
Quanto ao acesso à água, a Diretriz 8C enuncia: “Tendo presente que o acesso à água em quantidade e qualidade suficientes para todos é fundamental à vida e à saúde, os Estados deveriam esforçar-se para melhorar o acesso aos recursos hídricos e promover a sua utilização sustentável, bem como a sua correta distribuição entre os utilizadores, concedendo a devida atenção à eficácia e à satisfação das necessidades humanas básicas de uma maneira equitativo e que permita um equilíbrio entre a necessidade de proteger ou restabelecer o funcionamento dos ecossistemas e as necessidades domésticas, industriais e agrícolas, em particular salvaguardando a qualidade da água potável.”
Igualmente no contexto da FAO, em 2012, foram aprovadas as Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Terra, dos Recursos Pesqueiros e Florestais no Contexto da Segurança Alimentar Nacional, mais uma vez com a liderança diplomática do Brasil.
No parágrafo 2.2 daquelas Diretrizes, lê-se: “As Diretrizes complementam e respaldam as iniciativas nacionais, regionais e internacionais relacionadas aos direitos humanos, que garantem a segurança da ocupação e do uso da terra e dos recursos pesqueiros e florestais, assim como as iniciativas para melhorar a governança.”
No capítulo “Direitos e Responsabilidades Relacionados à Posse da Terra”, o parágrafo 4.1 reza: “Os Estados devem esforçar-se para assegurar a governança fundiária responsável, porque a terra e os recursos pesqueiros e florestais são fundamentais para a consecução dos direitos humanos, da segurança alimentar, da erradicação da pobreza, dos meios de subsistência sustentáveis, da estabilidade social, da segurança, da habitação, do desenvolvimento rural e do crescimento social e econômico.”
O parágrafo 4.3 complementa: “Todas as partes devem reconhecer que nenhum tipo de direito de posse, incluindo a propriedade privada, é absoluto. Todos os direitos de posse são limitados pelos direitos dos outros, e pelas medidas tomadas pelos Estados com finalidade de interesse geral. Tais medidas devem ser determinadas por lei, exclusivamente com o objetivo de promover o bem-estar comum, em especial a proteção do meio-ambiente, consoante as obrigações dos Estados em relação aos direitos humanos. Os direitos de posse também são equilibrados pela existência de deveres. Todos os indivíduos devem promover o respeito à proteção em longo prazo e à utilização sustentável da terra e dos recursos pesqueiros e florestais.”
O parágrafo 4.5 agrega, no que tange também aos direitos: “Os Estados devem proteger os direitos legítimos de posse e garantir que as pessoas não estejam expostas a expulsões arbitrárias, e que os seus direitos legítimos de posse não sejam suprimidos ou violados de outra maneira.”
No que respeita diretamente o direito humano de acesso à terra, prevê o parágrafo 4.8: “Dado que todos os direitos humanos são universais, indivisíveis, interdependentes e inter-relacionados, a governança fundiária da terra e dos recursos pesqueiros e florestais deve levar em consideração os direitos que estão diretamente ligados ao acesso e ao uso da terra, dos recursos pesqueiros e florestais e também todos os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais. Ao fazê-lo, os Estados devem respeitar e proteger os direitos civis e políticos dos defensores de direitos humanos, incluindo os direitos humanos dos camponeses, dos povos indígenas, dos pescadores, dos pastores e dos trabalhadores rurais, e devem observar as suas obrigações em termos de direitos humanos quando tratam com pessoas e associações que agem em defesa da terra e dos recursos pesqueiros e florestais.”
O parágrafo 4.10 aprofunda a previsão do direito à terra, aos recursos pesqueiros e florestais, indicando a forma participativa para a garantia daqueles direitos, a saber: “Os Estados devem acolher favoravelmente e facilitar a participação dos usuários da terra e dos recursos pesqueiros e florestais, a fim de que sejam totalmente envolvidos em um processo participativo de governança fundiária que inclua, entre outras coisas, a formulação e a implementação das políticas, de leis e de decisões sobre o desenvolvimento territorial, em função dos papéis dos atores estatais e não estatais, em consonância com a legislação nacional.”
No capítulo 5, Marcos Políticos, Jurídicos e Organizacionais Relacionados à Posse da Terra, parágrafo 5.1, estão previstas as seguintes obrigações estatais: “Os Estados devem criar e manter marcos políticos, jurídicos e organizacionais que promovam a governança responsável da ocupação e uso da terra e dos recursos pesqueiros e florestais. Esses marcos dependem – e nelas se assentam – de reformas mais amplas no sistema jurídico, nos serviços públicos e nas autoridades judiciais.”
O parágrafo seguinte, 5.2, reitera a importância da adoção de marcos jurídicos que incorporem os compromissos internacionais, a exemplo da PEC em apreço. Propõe o referido parágrafo: “Os Estados devem garantir que os marcos políticos, jurídicos e organizacionais para a governança fundiária se ajustem às obrigações regulamentadas pelo direito nacional e internacional e tendo em conta os compromissos voluntários no âmbito dos instrumentos regionais e internacionais aplicáveis.”
O parágrafo 5.5 retoma a importância da democracia participativa para o direito à terra: “Os Estados devem elaborar políticas, leis e procedimentos pertinentes, por meio de processos participativos que envolvam todas as partes, garantindo que, desde o princípio, sejam considerados tanto os homens como as mulheres. As políticas, leis e procedimentos devem ser formulados, levando-se em conta as capacidades para a sua execução e incorporando um enfoque de gênero. As políticas, leis e procedimentos devem expressar-se com clareza nos idiomas correspondentes e ser objeto de ampla divulgação.”
A justificativa da PEC também recorda que o Estado brasileiro aprovou e ratificou a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), cujo artigo 14 determina: “1. Dever-se-á reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Além disso, nos casos apropriados, deverão ser adotadas medidas para salvaguardar o direito dos povos interessados em utilizar terras que não sejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência. Nesse particular, deverá ser dada especial atenção à situação dos povos nômades e dos agricultores itinerantes. 2. Os governos deverão adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de propriedade e posse. 3. Deverão ser instituídos procedimentos adequados no âmbito do sistema jurídico nacional para solucionar as reivindicações de terras formuladas pelos povos interessados.”
Por último, a justificativa da PEC recorda que durante a 5a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Brasília, 3 a 6 de novembro de 2015) foi aprovada moção de apoio à inclusão do direito à terra entre os direitos sociais inscritos na Constituição Federal.
Na conclusão da Justificativa, alude-se ao fato de que a dimensão social do acesso à terra e à água é basilar para o desenvolvimento inclusivo e sustentável, além de ser poderoso redutor de desigualdades e, portanto, indutor de desenvolvimento socioeconômico. Aponta também para a realização da função social da terra, prevista no artigo 186 da Constituição Federal de 1988.
Cabe recordar que o Barão do Rio Branco protegeu um nono do território brasileiro, reclamado por países vizinho a até uma potência colonial – a França, com base no uti possidetis (a posse se justifica pela utilização), princípio originário do direito romano interno e por ele transformado em potente argumento de defesa do território nacional.
Por fim, mas não menos importante, a justificativa encerra a reparação de injustiça histórica, principalmente com os povos originários e escravizados ao relembrar: “A positivação do acesso à terra e à água como direito fundamental corrige, ainda, uma injustiça histórica que remonta à Lei de Terras de 1850, que transformou esses meios de produção vitais em mercadorias.”
No momento em que experimentamos sucessivos ataques ao Estado democrático de direito e a importantes retrocessos em direitos outrora consolidados em nossa tradição política e jurídica, retomar o debate sobre a positivação do direito à terra é também um imperativo histórico. É reconhecer que a conjuntura atual se construiu e se constrói nas profundas desigualdades de acesso a terra e água que caracterizam a sociedade brasileira. É reconhecer que a conjuntura não será enfrentada se não forem dadas respostas a questões conjunturais como a questão agrária.
Eis uma pauta positiva, a ser promovida, protegida e provida!
[1] diplomata aposentado.
[2] doutorando da Faculdade de Saúde Pública da USP. Anteriormente ocupou posições no Governo Federal e em agências da ONU, sempre relacionado a articulação entre governos, sociedade civil e organizações internacionais na formulação e implementação de políticas públicas pra construção da soberania alimentar e nutricional.
