Política Fiscal e Desigualdade: qual é o limite?

1. Introdução.

O Estado atua de um lado, pela ótica do gasto público representando a concretização das políticas sociais, e de outro, pela ótica da tributação,  que desempenha várias funções , dentre elas, a de financiar as políticas públicas.  Desta a forma, política fiscal envolve definições como,  quem e quanto tributar e também,  quem é mais ou menos beneficiado pelas políticas  públicas, que ao fim ao cabo,  são decisões  sobre reduzir  ou ampliar as desigualdades sociais de um país.

A desigualdade não é um fato natural conforme aponta Segundo Piketty (2020).  Decorre de decisões econômicas, políticas e institucionais tomadas ao longo do processo histórico. O autor aponta pelo menos quatro regimes e narrativas que são utilizadas  para legitimar a desigualdade, dentre as quais,  o Regime Tributário.

No Brasil, o sistema tributário caracteriza-se por regressividade e historicamente  pela desigualdade de renda. Segundo o Banco Mundial (2017), enquanto os 10% mais ricos auferiam 41,8% da renda nacional, os 10% mais pobres detinham apenas 0,97% da renda total, ficando assim, o Brasil entre os 05 piores países do mundo em desigualdade, neste ranking no qual o país ocupa a posição 131º entre 136 países analisados.  Apesar deste quadro de desigualdade, segundo o FMI (2021) no contexto da pandemia do  Coronavirus,  houve um agravamento no quadro estrutural da desigualdade distributiva.

Em relação ao Brasil, a OXFAM (2021) aponta que 42 bilionário brasileiros, tiveram entre março (início da pandemia) e junho de 2020,  um aumento de US$ 34 bilhões de dólares. E o patrimônio Líquido se ampliou de 123 bilhões de dólares para 157,1 bilhões em junho. Estes dados demonstram que a crise da Covid 19 impacta de forma distinta na sociedade ampliando a desigualdade de renda, de patrimônio e ao fim cabo, da desigualdade social.

As características históricas do Sistema Tributário Brasileiro (STB) ao não levar em conta a capacidade de pagamento do contribuinte, conforme defende Teoria de Tributação Equitativa (TTE)[1] –  a qual embasou a tributação nos países desenvolvidos no pós 2º guerra – contribuiu para o aumento da desigualdade  que  persiste e se aprofunda  no atual contexto da pandemia.

Ao mesmo tempo, o STB desconsidera as  propensões a consumir muito diferentes entre as faixas de renda, que segundo Toneto et al (2021) no Brasil,  é  90% para os  10% mais pobres e 24 % para o 1% mais rico.[2] Assim,  ao desconsiderar a desigualdade de renda  e as diferentes propensões a consumir e privilegiar o  tributo que incide sobre Bem se serviços,  o qual representa  aproximadamente  74% do total arrecado ( Brasil, 2020) e incidir  proporcionalmente menos sobre a  renda e a riqueza, torna inevitável a regressividade do STB e  posterga a retomada do crescimento econômico, pois a expansão da riqueza, conforme aponta Keynes( 1936), advém da propensão a consumir e não da propensão a poupar.    O acúmulo de riqueza nas mãos de poucos, segundo o referido autor, reduz o potencial de retomada do dinamismo econômico.

O objetivo deste artigo é a partir da apresentação das características do Sistema Tributário Brasileiro (STB) e a sua regressividade, a qual contribui para a ampliação das desigualdades no Brasil, apresentar revisão de literatura sobre o papel da política fiscal ( Tributação e gasto público) na redução das desigualdades e propor  reflexões sobre a necessidade de alterações na política fiscal, capazes de reduzir a desigualdade no Brasil, no atual contexto de crise social e econômica que se aprofunda em decorrência da pandemia do Corona vírus.

Além desta Introdução, na Seção 2 abordam-se as características da Tributação no Brasil demonstrando que contribuintes com menores rendas, pagam proporcionalmente mais tributos em relação aos contribuintes com rendas maiores; Na Seção 3, apresenta-se revisão de literatura nacional e internacional sobre o papel da política fiscal (tributação e gasto público) para ampliar ou reduzir a desigualdade no Brasil. E por fim, na Seção 4, apresentam-se alternativas e reflexões finais sobre o tema.

2. Características da Tributação no Brasil: a persistente regressividade.

O Brasil, desde o final do Império e início da República, registra regressividade do STB, conforme aponta Bonfim (2008), publicado originalmente em 1907, Pochmann (2008) e Oliveira (2010). Uma das características da regressivida­de está na predominância dos impostos indiretos (II) sobre o total da arrecadação tributária do país ( Chieza (2020).

Da mesma forma, tampouco o contexto de crise financeira mundial de 1930 e do pós  segunda guerra mundial, resultaram, no Brasil,  na implementação de tributação progressiva, como na Europa –  com a implementação do Welfare State –  e nos EUA. No Brasil a despeito de a construção do Estado social ter ocorrido tardiamente, na Carta Magna de 1988, já desde o início da década de 1990, o Brasil implementa alterações na tributação à luz da visão dos primeiros postulados da Teoria de Tributação Ótima (TTO), cuja defesa teórica se alia  à visão de  Estado neoliberal.  Dentre estas mudanças está,  por exemplo, a redução  das alíquotas marginais do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) e a redução do número de faixas do referido  imposto, fragilizando o potencial distributivo deste imposto.

O Brasil tem uma Carga Tributária (CT) Bruta de aproximadamente 32% (Brasil, 2020).   Esta CT trata-se de uma média, ou seja, da razão  entre o total arrecadado e o Produto Interno Bruto (PIB) de uma economia. Assim, esta média irá variar quando calcula-se a CT segundo a distribuição pessoal da renda, isto é, por diferentes faixas de renda dos contribuintes.  Assim, pesquisa do IPEA (2009) mostra que a CT no Brasil se amplia a medida que renda do contribuinte diminui,  e se reduz, a medida que a renda do  contribuinte se amplia. Contribuintes com renda familiar mensal de até 02 Salários Mínimos (SM) tem uma  CT de 53,9 %, ao passo que contribuinte com renda mensal superior a 30 SM,  tem  CT de 29%. Ou seja, contribuinte com rendas mais elevadas, pagam proporcionalmente menos tributos, vis a vis contribuintes com rendas menores. Isso ocorre em função de o STB caracterizar-se pela predominância de Impostos Indiretos (II) que incidem sobre o Consumo (bens e serviços) vis à vis  Impostos Diretos (ID) que incidem sobre a  Renda  e  o Propriedade,  conforme demonstrado na Tabela 1.

Esta predominância de IIs,  que agrava a injustiça do STB é  histórica conforme Oliveira  (2010).  Entre 1900 e 1905 a participação dos II era de 90,2% e em 1945, 70% do total arrecadação, respondendo os ID por apenas 30% da arrecadação total. Bonfim (2008), publicado originalmente em 1907, apontou que o Brasil necessitava de uma reforma tributaria que reduzisse a participação dos IIs, que era de 77% % sobre o total da arrecadação. No entanto apesar das inúmeras alterações feitas no STB brasileiro desde o início do século XX, ainda permanece a predominância do IIs. Conforme demonstrado na Tabela 1, em 2018, os IIs (incluindo Folha de salários)  representam aproximadamente 74 % do total arrecadado.  E com menor incidência sobre  a Renda e Propriedade, perfazendo 26% do total arrecadado no Brasil.

Tabela 1–Participação das Bases de Incidência na Arrecadação Total – Brasil -2006 a 2018 – em %

Fonte : Brasil ( 2020). Adequação das autoras.

Esta característica de menor incidência tributária sobre a renda e propriedade, difere dos países desenvolvidos, os quais implementaram o Estado de Bem estar social, no pós segunda guerra, e também  efetivaram tributação progressiva, isto é, tributando  proporcionalmente mais contribuintes com maior capacidade de pagamento, conforme defende a Teoria de Tributação Equitativa (TTE) . Os dados do Gráfico 1 mostram  que nos países desenvolvidos – “média  avançados”  da Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE), 42 % do total da arrecadação são de tributos que incidem sobre a Renda e Patrimônio, enquanto no Brasil, é apenas de 23%, naquele não de 2010.  No entanto, o Brasil destaca-se pela peso dos tributos que incidem sobre o Consumo ( bens e serviços) , os quais representam 45% do total da arrecadação, enquanto nos países avançados, representa apenas 29% do total arrecadado.

Além da predominância de tributos que incidem sobre o consumo, que contribui para a ampliação das desigualdades de renda, pois tributa proporcionalmente mais, rendas menores, também, apesar de o IRPF  ser o tributo mais importante para a efetivação da justiça fiscal,  também, no Brasil, é regressivo a partir de rendas mensais superior a 40 Salário mínimos, conforme demonstrado por Chieza et al (2018) .

Gráfico 1 –Participação das Bases de Incidência no Total da Arrecadação  Tributária-2010.

Fonte: BID (2013)

Uma das razões de a tributação direta (tributação sobre a renda e patrimônio)   apresentar  desempenho pouco expressivo na  redução da desigualdade medida pelo Índice  de Gini, demonstrado pelo estudo de Silveira e Passos (2021) decorre  das características do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF), o qual a despeito de representar  grande potencial progressivo, conforme  aponta a Teoria de Tributação Equitativa, este potencial, vem sendo negligenciado no Brasil, desde 1996, com a aprovação da  Lei  nº 9.249/1995,  a qual isenta as rendas advindas de lucros e dividendos do IRPF[3].

Os dados demonstrados no Gráfico 2, a razão entre  o Imposto Devido e a  Renda Total Declarada, ou seja a  trajetória da alíquota efetiva do contribuinte, (a linha verde do Gráfico),  mostra que a progressividade do IRPF está comprometida uma vez que a alíquota efetiva[4] cresce até a faixa de declarantes que recebem 40 SM ao mês, atingindo 10,41%, e a partir desta faixa de renda, a alíquota efetiva  diminui,  atingindo 1,94% para os que recebem mais de 320 SM ao mês. Este dados resultam da Lei  nº 9.249/1995, que isenta  rendas advindas de lucros e dividendos, fornecendo assim, vantagens tributárias para uma pequena parcela da população, àquela que detém maiores rendas. Assim, a partir da faixa de 40 SM, conforme os rendimentos dos declarantes aumentam, paga-se menos impostos proporcionalmente a suas rendas. A despeito da vigência das alíquotas marginais progressivas constantes na Tabela do IRPF e dos princípios constitucionais normativos da capacidade contributiva e da progressividade, os dados mostram que a regressividade do referido IRPF.imposto,  a partir de rendimentos que excedem 40 SM mensais.

Gráfico 2 – Razões entre a Renda Isenta e Não Tributável, a Renda Tributável Líquida (RTL),  Imposto Devido e a Renda Total Declarada por faixa de SM – DIRPF 2015 (%)

Fonte : Chieza et al ( 2018).

3.Política fiscal  com função redistributiva :  revisão da literatura.

A política tributária desempenha funções, administrativa, política, econômica e distributiva. A função distributiva é desempenhada de acordo com qual indivíduo ou grupos  são mais ou menos tributados. Assim, quem tributar ?  e quanto tributar?  são  questões definidoras sobre o papel  que a tributação desempenha na redução da desigualdades de renda.  Vários estudos apontam que as características do Sistema Tributário Brasileiro (STB)  são  responsáveis, em grande parte,  pela manutenção das desigualdades no país. Diante disso, apresenta-se uma revisão da literatura sobre o papel da política fiscal- tributação e  gastos – na redução da desigualdades, com o objetivo de mostrar a centralidade da distribuição de renda no debate sobre a reforma tributária no Brasil.

Segundo o FMI (2017) para um conjunto selecionado de países desenvolvidos, o Índice de Gini declina 18 pontos percentuais (de 0,49 para 0,31) em função da ação da política fiscal, caracterizada pela tributação progressiva e por gastos com transferências de renda da Seguridade social.  Já , segundo a CEPAL (2015)  no Brasil e na América Latina, a tributação regressiva não é capaz de exercer este papel.  A CEPAL  mostra que na América Latina o Índice  de Gini  declina em media, apenas 9 pontos percentuais ( de 0,51 p/0,42) em função da política fiscal. Este discreto resultado é obtido preponderantemente pelo gasto social, dada a regresssividade tributária da região.  Já , para o Brasil, o mesmo estudo aponta

A redução de 16 pontos percentuais no Índice de Gini que resultam da política social dos  gastos  sociais progressivos, uma vez que a tributação caracteriza-se pela tributação  regressiva dos Impostos indiretos (sobre consumo) e a contribuição quase nula  dos impostos diretos (sobre renda e propriedade).   Esta disparidade é verificada  por estudo de  Silveira e Passos (2017) sobre os impactos distributivos da tributação e dos gastos com serviços públicos de caráter universal,  sobre o comportamento do Índice de Gini no Brasil, entre 2003 e 2009.  Os autores decompõem a Renda em 05 estágios para analisar o Índice de  Gini para as rendas anteriores e posteriores à concessão do benefícios e à incidência dos tributos, conforme demonstrado no Quadro 1.

Quadro  1 – Estágios de  Redistribuição da Renda das Famílias.

Fonte: Elaboração Própria a partir da definição de Silveira e Passos (2017)

Os dados do Gráfico 3 mostram que a  redução no Índice de Gini decorre fundamentalmente do gasto de caráter previdenciário  e assistencial, na passagem da renda original para a renda inicial,  e o gasto com educação e saúde, na passagem pós tributação para renda final.  Em relação ao papel da tributação na desigualdade de renda, observa-se que o resultado líquido é concentrador de Renda, pois concentra mais renda com  impostos indiretos (passagem da renda pós-tributação para a renda final)  do que distribui com impostos diretos (passagem da renda inicial para a disponível).

Gráfico  3 – Comportamento do índice de Gini e das  rendas monetárias Original, inicial disponível , final – Brasil 2002-2003  e 2008 -2009 .

Fonte: Silveira e Passos ( 2017).

Estes dados demonstram que os gastos  com educação e saúde e as transferências  sociais  desempenham importante papel na  atenuação da desigualdade social, pois os impactos distributivos  da tributação estão refletidos na  pouco expressiva a progressividade  da tributação direta e  na regressividade da tributação indireta (tributação sobre o consumo).

No contexto de crise econômica e social aprofundada pela crise sanitária do Corona Virus, Toneto et al (2021) demonstram que  a elevação da tributação sobre extratos superiores contribuem para a redução das desigualdades e ao mesmo tempo é um importante instrumento de recuperação do nível da atividade econômica. Os autores demonstram que

“ …a elevação da tributação no topo da pirâmide para transferir renda para a base pode também ser um instrumento de recuperação da atividade econômica. Nossos resultados indicam grande disparidade na proporção da renda consumida por cada estrato: enquanto os 10% mais pobres gastam cerca de 90% da sua renda adicional em consumo, o valor cai para 24% entre o 1% mais rico. Levando em consideração a atual estrutura distributiva da economia brasileira e as distintas propensões a consumir de cada estrato de renda, mostramos que cada R$100,00 transferidos do 1% mais rico para os 30% mais pobres geram uma expansão de R$106,70 na economia.  ( p.1 )

A proposta de tributação progressiva, isto é que leva em conta a capacidade de pagamento conforme preceitua a Teoria de Tributação Equitativa, contribui ao mesmo tempo para reduzir as desigualdades e financiar os gastos sociais[5] desencadeando assim, efeitos macroeconômicos capazes de sustentar o crescimento de longo de prazo.  Neste sentido, Toneto et al (2021) apontam que “uma política de proteção social financiada a partir de tributos sobre o 1% mais rico, que garanta a transferência de R$125,00 mensais para os 30% mais pobres..eleva o multiplicador da economia, tornando mais expansionista qualquer nova injeção de demanda, com impacto positivo de 2,4% no PIB” ( p.1) .

A partir desta revisão da literatura que aponta que uma  tributação progressiva,  alem de reduzir a desigualdade,  desempenha papel determinante para a retomada do crescimento econômico, na Seção 4, apresentam-se as considerações reflexões sobre os rumos da política fiscal e  a desigualdade num contexto de aprofundamento da crise econômica e social.

4. Reflexões e Considerações finais.

A Crise sanitária iniciada em 2020 representa a maior recessão desde a segunda guerra mundial e é de recuperação incerta, segundo a Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE). Neste cenário, a crise sanitária aprofundou a crise econômica, social e política em curso no Brasil e explicitou a fragilidade do pacto social vigente através da ampliação progressiva das desigualdades sociais.

A desigualdade impede a retomada do crescimento econômico, pois reduz a renda disponível, a qual tem papel imprescindível para ativar a demanda agregada da economia. Ao mesmo tempo a desigualdade fragiliza a democracia uma vez que o Estado passa a ser refém de um pequeno grupo de grandes corporações que impõem as políticas de austeridade e de redução de direitos, as quais aprofundam a crise econômica e social e que objetivam a desconstitucionalização dos direitos fundamentais previstos na Constituição cidadã de 1988.

A revisão da literatura apresentada na Seção 3, mostra que no Brasil, o gasto público foi fundamental para reduzir as desigualdes e que a tributação direta despenha papel pouco expressivo na redução da desigualdade medida pelo Índice  de Gini..  A despeito disso, a opção que o Brasil, fez após a ruptura institucional de 2016, foi a  Emenda Constitucional do Teto de Gastos[6], que limita por 20 anos, o gastos  primários (exceto gastos com jutos), isto é, limita gastos com saúde , educação e outras políticas sociais,   que exerceram papel  fundamental na redução de  desigualdade, conforme  aponta  Silveira e Passos (2017).  Tampouco a crise sanitária, a suas consequências perversas como a morte de mais de 400 mil brasileiros[7], criou ambiente político para a revogação da referia norma[8].

Neste cenário, o futuro do Estado social aprovado na Carta Magna de 1988, cujos direitos fundamentais estão previstos no artigo 6º, depende da organização da sociedade civil em favor da adoção de políticas que se afastam da austeridade (corte de gastos)  e se afastem da aceitação acrítica de que  a política tributária deve ser neutra e se eximir dos objetivos distributivos. Neste sentido, várias instituições da sociedade brasileira, lançaram em outubro de 2020, a campanha, “Tributar os Super Ricos”, a qual apresenta propostas tributárias que promove redução das desigualdades pois “isentam os mais pobres e as pequenas empresas, fortalecem os estados e municípios, geram acréscimo na arrecadação estimado de aproximadamente R$ 300 bilhões e incidem sobre as altas rendas e o grande patrimônio, onerando apenas os 0,3% mais ricos”[9] do País.

Além disso, a experiência internacional da Espanha que em 2020, aprovou tributação sobre os mais ricos para minorar os efeitos decorrentes da crise sanitária e também a posição do Fundo Monetário Internacional (FMI) que em outubro de 2020, defendeu tributação progressiva, para o enfrentamento da atual crise, devem ser orientadoras para o Brasil.  Da mesma forma a Argentina  aprovou  em 2020,  a tributação sobre grande fortunas e tanto a Europa quanto os  EUA  estão adotando política fiscal caracterizada pela  ampliação de tributos sobre 1%  mais rico e ampliação do gastos públicos em educação e infra estrutura e ampliação da fronteira tecnológica, para o enfrentamento da atual crise.

Por fim, a atual crise sanitária, cujos desdobramentos e real dimensão ainda não são totalmente conhecidos, exigirá um novo papel dos Estados nacionais tanto a curto prazo, para salvar vidas, quanto a médio e longo prazo, para coordenar e executar políticas  de redução de desigualdades e retomada do crescimento econômico.  Esta é uma das alternativas necessárias para o Plano de Reconstrução que o momento atual exige, no entanto, nos resta um questionamento: qual é tamanho da atual crise e das desigualdades suportáveis que estabelecerão um limite às narrativas sobre a tributação e gastos, que  historicamente foram difundidas para legitimar as desigualdades no Brasil?

Referências Bibliográficas

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BRASIL. Ministério da Fazenda. Receita Federal. Carga Tributária no Brasil, 2018. 2020. Disponível em :  https://receita.economia.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/ctb-2018-publicacao-v5.pdfcesso : 03 abr 2020

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CHIEZA, Rosa Angela et al. Alternativas à Redução da Regressividade do Imposto de Renda da Pessoa Física no Brasil. Análise Econômica, Porto Alegre, v. 38, n. 76, p. 237-262, jun. 2020.Disponível em :

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INSTITUTO JUSTIÇA FISCAL. Tributar os super ricos. Disponível em :

< https://ijf.org.br/wp-content/uploads/2020/08/Documento_Completo.

IPEA.Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada.  Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Receita pública: quem paga e como se gasta no Brasil. Comunicado Presidência nº 22,  29 de junho de 2009. Disponível em:  https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1735&Itemid=1. Acesso em 20 nov 2012

OXFAM.Relatório Quem Paga a Conta. Disponível em: <https://www.oxfam.org.br/justica-social-e-economica/quem-paga-a-conta/>. Acesso em 19 abr 2021.

PIKETTY, Thomas. Capital e Ideologia Rio de Janeiro. Intrínseca, 2020.

SILVEIRA E PASSOS. Impactos Distributivo da Tributação e do  Gasto Social – 2003-2008. In: Tributação e Desigualdade. Afonso, Jose Roberto  et al ( org. ). Belo Horizonte. Letramento. Casa do Direito: FGV Direito Rio, 2017;

TONETO, Rodrigo, RIBAS, Theo e CARVALHO, Laura. Carvalho. Como a redistribuição de renda pode ajudar na recuperação da economia?  Os efeitos multiplicadores da tributação dos mais ricos para transferência aos mais pobres. Made – Centro de Pesquisa em Macroeconomia das Desigualdades. Nota de Política Econômica nº 008,  15.02.2021. Disponível em:

<https://madeusp.com.br/publicacoes/artigos/como-a-redistribuicao-de-renda-pode-ajudar-na-recuperacao-da-economia-os-efeitos-multiplicadores-da-tributacao-dos-mais-ricos-para-transferencia-aos-mais-pobres/#:~:text=Levando%20em%20considera%C3%A7%C3%A3o%20a%20atual,R%24106%2C70%20na%20economia.

[1] Segundo a TTE  justo é o sistema tributário, que leva em conta o princípio da capacidade de pagamento do iContribuinte. Neste sentido, o Imposto sobre a renda, é o tributo  “The Best”  e assim, quanto maior a renda, proporcionalmente  maior, deverá ser a contribuição do contribuinte.

[2] Isso significa que o s 10% mais pobres gastam cerca de 90% da sua renda adicional em consumo, o valor cai para 24% entre o 1% mais rico.

[3] No mundo, apenas  o Brasil e a Estônia ainda isentam as rendas  de lucros e dividendos de IRPF.

[4] A Alíquota Efetiva é a razão entre o Imposto Devido e a Renda Total Declarada.

[5] Os gastos podem ser financiados pela emissão de moeda e ou de títulos públicos e por tributos.  Há outras visões teóricas como a Moderna Teoria Monetária (MMT) que defende visão diversa sobre este tema.

[6]  Rezende, Filipe (2016) com base em estudo sobre 191 países, mostra no Brasil  a razão do  Gasto primário/PIB que em 2016 era de 20% se reduzirá para 14%, em  2026 .  Este limite se aproxima apenas de países extremamente pobres.

[7]  Até o dia 04 de maio de 2021, o Brasil registrava 411.588 mortes decorrentes da Covid -19.

[8] A EC nº 95/2016 e a Lei de Responsabilidade  Fiscal, foram suspensas durante a vigência de calamidade pública de 20 de  março a 31 de dezembro de 2020, para viabilizar o aumento de gastos para o enfrentamento da  crise sanitária.  No entanto, a segunda onda da pandemia ocorrida nos primeiros 04 meses de 2021  resultaram em  número de  mortes (209.338) por Covid, superior ao numero de mortes de 2020 ( 194.949).

[9] Ver documento completo: https://ijf.org.br/wp-content/uploads/2020/08/Documento_Completo.pdf