A Constituição de 1988 atribuiu aos municípios amplas tarefas, mas manteve no nível federal o controle dos recursos correspondentes. Este pacto federativo deformado simplesmente não funciona. E nos últimos anos, essa deformação apenas tem se agravado. O problema atinge em particular os pequenos e médios municípios, até 50 mil habitantes, que representam 88% dos municípios do país. A pandemia veio agravar o problema, com poucos recursos destinados aos poderes locais, que arcam com o essencial das consequências.
Mesmo antes do Coronavírus, a base populacional, política e econômica do país – o município – fica em grande parte na dependência da generosidade de uma emenda parlamentar ou do interesse político de um ministro, o que torna a promoção do desenvolvimento local particularmente difícil. Some-se a isso a concorrência entre municípios por atrair recursos e a burocratização do processo, e o resultado é o travamento do desenvolvimento. Não há dúvida que o país está maduro para uma reforma tributária e um novo pacto federativo em termos de alocação de recursos.
Somos um gigante territorial, com 5.570 municípios de tamanhos que variam de 160 mil (Altamira) a 3,6 quilómetros quadrados (Santa Cruz, em Minas Gerais), com populações diferenciadas, culturas regionais diversificadas, bem como necessidades e potenciais profundamente desiguais. Tentar fazer esse conjunto funcionar a partir do governo central é simplesmente inviável e a instância estadual não resolve. É preciso gerar uma política de desenvolvimento local no sentido pleno, com os meios necessários.
Não se trata apenas dos problemas locais: se os municípios não funcionam, é o país que não funciona. Da mesma maneira, se as empresas não forem bem administradas, a economia no seu conjunto não irá funcionar. É sem dúvida essencial, na eternamente adiada reforma tributária, fazer com que os ricos paguem mais e a massa da população receba mais. Mas é igualmente essencial saber como se estrutura, em termos territoriais, o processo decisório sobre o uso dos recursos.
Não se trata de tecnicalidade administrativa, mas de um desafio fundamental do país. Debate-se muito sobre a dimensão do setor público em geral – falar mal do Estado sempre rende em teremos eleitorais – mas muito pouco sobre onde efetivamente se tomam as decisões. Temos uma população de 212 milhões de habitantes, e 86% morando em cidades. Abre-se, obviamente, um imenso potencial de tornar os munícipes donos das suas vidas. Não há nenhuma dificuldade material, por exemplo, em conectar adequadamente todos os municípios, inclusive os mais pequenos, numa rede nacional de banda larga: ou seja, o pequeno município deixa de ser uma unidade isolada, e passa a pertencer a uma rede interativa, com mais protagonismo.
A aglomeração urbana permite muito mais racionalidade no uso dos recursos, pois ninguém melhor que o residente sabe que córrego está contaminado, que rua vira lama quando chove. O argumento de que o município não tem capacidades técnicas favorece sem dúvida as grandes empreiteiras e as soluções centralizadas, mas já não reflete a realidade, inclusive porque muitos municípios pequenos se articulam em consórcios intermunicipais. Em termos de racionalidade de gestão nada melhor do que aproximar a decisão sobre o uso dos recursos dos que deles vão se beneficiar.
Em termos de funcionamento do país em geral, quando os recursos são muito centralizados, como é o caso no Brasil, os municípios se vêm travados pela dificuldade de acesso aos recursos nos níveis superiores de governo, enquanto o governo central, onde ministros e parlamentares ficam discutindo a quem favorecer com pequenos favores, não funciona a política de esfera nacional. A centralização prejudica tanto o governo central como o local.
Dar condições de gestão local adequada para esse conjunto de unidades administrativas é essencial. Isso implica inclusão digital adequada, apoio tecnológico, formação de quadros para a gestão local, organização de informações gerenciais, pesquisa dos potenciais subutilizados, geração de políticas de inclusão produtiva e assim por diante. Tudo isso envolve recursos. Um sistema em que a responsabilidade migrou para baixo, enquanto o dinheiro se gere em cima, simplesmente não funciona.
Atentar para a dimensão municipal das políticas públicas é essencial. Os funcionários públicos municipais representam hoje a metade do funcionalismo brasileiro. Esse número tende a crescer, pois os setores econômicos de maior peso, que já foram agricultura e indústria, hoje são constituídos pelas políticas sociais: saúde, educação, segurança, saneamento básico e semelhantes. São serviços que não se importam da China, não se trazem de caminhão: são atividades capilares, que têm de chegar a cada bairro, cada família, cada criança, de maneira diferenciada, e dependem por tanto vitalmente da capacidade de gestão local, descentralizada e participativa.
As economias desenvolvidas se urbanizaram muito antes de nós, e geraram capacidades locais de administração que podem nos inspirar. Os alemães colocam as suas poupanças em sparrkassen, caixas de poupança municipais, que servem para financiar iniciativas das próprias comunidades. E os recursos recolhidos pelos impostos são em grande parte diretamente repassados aos municípios, que passam assim a ter uma dupla fonte de financiamento, sem precisar buscar autorizações e apoio político a cada passo que dão.
Na Suécia, mais de dois terços dos recursos públicos são diretamente repassados aos municípios. Arthur Kroeber, no seu China’s Economy, constata que a China tem um sistema centralizado em termos de grandes rumos políticos, mas rigorosamente descentralizado em termos de financiamento e gestão, inclusive mais do que a Suécia. O princípio administrativo nos países que funcionam, a subsidiariedade, implica que apenas suba para escalões superiores da administração o que não pode de maneira alguma ser resolvido localmente, com os recursos correspondentes.
Em livro recente, O que os gestores municipais precisam saber, Marcélio Uchoa considera que o poder local “tem os elementos estruturantes na federação brasileira dada a maior proximidade entre governantes e governados. O Município é o pilar da organização política democrática, visto que nele ocorre a verdadeira relação estreita entre o Poder Público e a Sociedade Civil. ”[1] A grande desburocratização não consiste em reduzir o número de ministérios, procedimento que apenas coloca a mesma máquina sob controle de outro ministério, mas em assegurar o real protagonismo do município.
Enquanto não se tomam medidas estruturais mais amplas, no entanto, e no quadro da pandemia cuja duração é pouco previsível, as administrações municipais precisam tirar o melhor proveito possível dos recursos de que dispõem. Trata-se de propostas práticas, mas deve-se levar em conta que com as condições diferenciadas dos municípios cada um deve construir os seus rumos.
Uma forma importante de identificar iniciativas de desenvolvimento local é o levantamento detalhado dos recursos subutilizados. A mão de obra costuma ser um dos principais. O Brasil tem 212 milhões de habitantes, dos quais cerca de 150 milhões de adultos que poderiam contribuir para a produção. Mas o país tem apenas 33 milhões de empregos formais privados. Se acrescentarmos os 11 milhões de funcionários públicos, chegamos a 44 milhões, o que não fecha a conta dos 106 milhões que compõem a força de trabalho. No setor informal, onde a remuneração é em média a metade do setor formal, temos 40 milhões de pessoas, o que somado aos 14 milhões em desemprego aberto, e 6 milhões de desalentados, significa que a maioria da força de trabalho do país está desempregada ou subempregada. É um potencial produtivo subutilizado, que pode ser identificado com precisão em cada município, e transformado em fator de produção.
Em Santos, por exemplo, no tempo de David Capistrano, os desempregados da cidade foram cadastrados e organizados na Operação Praia Limpa, que permitiu realizar as obras de saneamento, tirando os esgotos dos canais pluviais, o que recuperou a balneabilidade das praias, e em consequência o turismo, a atividade hoteleira e semelhantes, transformando uma operação temporária, financiada com recursos públicos, em empregos permanentes e mais receita que voltou para a administração. Exemplos não faltam, planejamento econômico e social consiste em boa parte em articular fatores subutilizados.
A terra é outro fator de primeira importância. O censo agropecuário de 2017 nos dá outra dimensão da subutilização dos fatores. O Brasil é imenso. Os 8,5 milhões de quilómetros quadrados correspondem a 850 milhões de hectares. Segundo o censo, 353 milhões de hectares constituem estabelecimentos agrícolas. Nesses, 225 milhões de hectares constituem solo agricultável, portanto disponível para atividades produtivas, tanto pela qualidade do solo como pela disponibilidade de água. No entanto, somando a agricultura permanente e temporária, o uso produtivo no sentido pleno ocupa apenas 63 milhões de hectares. Arredondando, temos 160 milhões de hectares de solo agrícola parado ou subutilizado. Essa área representa 5 vezes o território da Itália.
Grande parte dessa terra parada ou subutilizada é ocupada pela pecuária extensiva. O limite entre terra produtiva e improdutiva gerou um amplo debate devido à pressão secular pela reforma agrária no país. Usar imensas regiões com quase um hectare por cabeça de gado gera sem dúvida fortunas para os conglomerados agroexportadores de carne, mas para quem conhece formas modernas de criação de gado, com as unidades de pecuária plantando forragem, o desperdício torna-se evidente. Numa imensa parte do Brasil, o solo constitui apenas a base para um rentismo improdutivo. A pecuária extensiva gera pouquíssimo emprego, poucos impostos, e está articulada com os grandes traders internacionais de commodities agropecuárias.
São situações muito diferenciadas, mas de forma geral em muitíssimos municípios do país temos por exemplo pessoas desempregadas e terra parada. Não é complicado pensar que se possa organizar um cinturão verde hortifrutigranjeiro em torno de cada um, simplesmente articulando os fatores de produção parados. Isso gera empregos, e abastece a cidade, podendo ainda gerar recursos com venda fora do município. Produzir alimentos frescos no próprio município enriquece a articulação urbano-rural, e pode ser acoplado à compra local para os estabelecimentos de ensino e outras instituições públicas.
A subutilização dos recursos financeiros constitui no Brasil outra dimensão particularmente crítica. Importante notar, antes de tudo, que não se trata de falta de recursos. O PIB de 2019 dividido pela população mostra que o país produz o equivalente a 11 mil reais de bens e serviços por mês e por família de quatro pessoas. O problema do Brasil não é propriamente econômico, e sim de péssima gestão. Vimos acima a dificuldade de acesso aos recursos públicos no quadro do pacto federativo vigente, mas é igualmente importante promover o reinvestimento local das poupanças da população e o uso dos recursos municipais em iniciativas de cofinanciamento com empresas locais.
Um exemplo interessante é o de Pintadas, pequeno município no semiárido baiano. Por pressão política foi fechada a única agência bancária da cidade, o que levou a prefeitura a criar um banco cooperativo local. Isso permitiu o reinvestimento das poupanças em iniciativas econômicas locais, quando antes o dinheiro era drenado para a matriz da agência bancária. De certa forma, o município resgatou o controle sobre os recursos próprios. Paralelamente, foi feita uma parceria com a Universidade Federal da Bahia, para assessoria em matéria de tecnologias de cultivo no semiárido, e no currículo escolar foi inserida a formação dos alunos sobre os potenciais de desenvolvimento do município. Não há bala de prata para o desenvolvimento local, uma iniciativa puxa outra, gerando sinergia para o conjunto.
O Brasil já tem 115 bancos comunitários de desenvolvimento, que permitem a emissão de moeda local, o que favorece as chamadas economias de proximidade, com dinamização de produção e compras locais. O exemplo mais conhecido é o do Banco Palmas, no Ceará, que emite o seu próprio cartão de crédito (Palmacard), sua moeda (palma) e fez acordos com comércios locais para aceitarem a moeda. A rede de bancos comunitários tem reuniões periódicas e pode assegurar apoio para principiantes. É importante notar que o ideal é se constituir bancos municipais, como já existem em tantos países, inclusive aproveitando o dinheiro da folha salarial municipal. Na Califórnia o governo do Estado autorizou recentemente a formação de bancos públicos municipais, muito mais flexíveis no apoio ao desenvolvimento local.
As finanças de proximidade têm particular importância no Brasil pelas taxas de juros praticadas pelos bancos, inclusive públicos. Na média, no Brasil os juros mensais para pessoa física e pessoa jurídica correspondem ao que no resto do mundo se paga ao ano, travamento econômico que atinge todo o país, desde que foi eliminado da Constituição o artigo 192 que limitava os juros, e tornava assim ilegal agiotagem (EC de 2003). É importante notar também que com o dinheiro digital, fica mais fácil a desintermediação dos fluxos financeiros, com plataformas locais e comunitárias que permitem transferências sem o pedágio dos grandes bancos.
Há igualmente ampla subutilização dos potenciais das novas tecnologias. Numa parceria do município de Piraí, no Estado do Rio, com a Universidade Federal Fluminense, foi possível assegurar o acesso praticamente gratuito ao sinal de banda-larga internet em todo o território, usando as torres de retransmissão da telefonia móvel. A facilidade de acesso levou a um conjunto de economias em custos de transação no território: em vez de uma pessoa usar o carro ou o ônibus e perder uma manhã para resolver um problema, quem viaja são os bits, tornando todos os agentes econômicos mais produtivos. O Brasil ainda tem cerca de 40 milhões de pessoas sem acesso à internet. Trata-se de um vetor essencial do progresso.
Com a epidemia, tecnologias de conectividade que já existiam entraram no cotidiano das pessoas, permitindo organizar consultas, palestras e parcerias as mais diversificadas online. Para saber como se organizou o projeto Piraí Digital, por exemplo, basta contatar o professo Franklin Coelho na UFF, e para montar um banco comunitário pode-se fazer uma consulta online com Joaquim Mello que criou o Banco Palmas. De certa forma, estamos mais isolados pela pandemia, mas nunca tivemos tanta facilidade de contato por meio de Zoom, Streamyard, Teams e tantos outras plataformas gratuitas ou semi-gratuitas de comunicação. Em pequenos municípios, em particular, esta facilidade de organizar parcerias com centros de pesquisa, universidades de qualquer parte do país, representa um vetor de transformação científico-tecnológica antes disponível apenas nos grandes centros.
Uma outra área de subutilização de capacidades é a governança municipal. Organizar a mobilização dos recursos de um município envolve a participação da comunidade, e o ponto de partida é o conhecimento aprofundado dos diversos interesses que estão em jogo. Esta compreensão é essencial para identificar os pontos de convergência, e transformar a administração municipal, além de gestora do cotidiano, em articuladora das dinâmicas locais, e frequentemente regionais. Os bons propósitos não irão se materializar sem as soluções organizacionais correspondentes.
Há inúmeras experiências bem-sucedidas de sucedidas de governança participativa, com formação de conselhos municipais de desenvolvimento, consórcios intermunicipais, convênios com universidades regionais, articulação das organizações da sociedade civil, e em particular parcerias entre atores-chave dos diversos programas adotados. Os sistemas de orçamento participativo podem ser retomados. Frequentemente subestimada, esta capacidade de “costura” dos interesses diversificados que se cruzam no território é essencial.
Uma dimensão frequentemente subestimada é a organização de um sistema de informação gerencial adequado sobre o próprio município, os seus potenciais, os recursos subutilizados, as situações críticas. Um sólido sistema de informação municipal é fundamental não só para a racionalização da administração como para a participação ativa da sociedade civil. A realidade na maior parte dos municípios é que a organização, sistematização e divulgação das informações para a população continua sendo extremamente deficiente, apesar das novas tecnologias permitirem uma racionalização simples e barata das informações. Plataformas de informação cidadã constituem uma ferramenta preciosa de governança. A divulgação de um bom balanço anual de evolução da qualidade de vida do cidadão do município constitui uma boa ferramenta.
Um enfoque muito produtivo consiste em ir além do que a própria administração municipal vai realizar, para pensar como pode dinamizar o que os diversos agentes econômicos e sociais já realizam. Um exemplo que funciona em diversos países é o município se dotar de uma rede de serviços de apoio à agricultura familiar, com a criação de uma “janela única” onde o pequeno agricultor irá encontrar informação comercial, apoio técnico, aluguel de maquinário, capacidade de transformação de produtos perecíveis, câmaras de frio e outras infraestruturas que não são viáveis na microescala da pequena unidade agrícola, mas perfeitamente viáveis para um conjunto de pequenos produtores.
Com a sobrecarga dos serviços de saúde diante da pandemia, pode ser muito interessante articular vários pequenos municípios no sentido de assegurar complementariedade e sinergia, já que as infraestruturas de serviços de saúde são muito diferentes segundo os municípios. A formação de um consórcio intermunicipal de saúde, como por exemplo já foi feito em Penápolis, pode elevar a produtividade e reduzir custos para o conjunto dos participantes. Como a pandemia expõe diversos segmentos da população a vulnerabilidades diferentes, a própria necessidade de enfrentá-la abre espaços para inovações na gestão da cidade, e formas inovadoras de mobilização frente ao desafio comum.
Um enfoque particularmente importante é o do enfrentamento das situações mais críticas, pessoas que passam fome, habitações à beira de córregos contaminados ou em encostas sujeitas a desmoronamento, famílias em situação de miséria, bairros sem infraestruturas mínimas. São situações desumanas, cujo enfrentamento é uma questão de dignidade e justiça, não de posição política. Algumas coisas não podem faltar a ninguém, e não são os pobres que criaram o sistema de desigualdade que caracteriza o país. Mais do que simples ajuda, trata-se de criar uma cultura de respeito humano e de convívio civilizado, mudança cultural demasiado adiada no país. Tirar as pessoas da miséria costuma ser muito mais barato do que arcar com as consequências.
O denominador comum do que funciona em termos de gestão pública, é uma sociedade economicamente viável, mas também socialmente justa e ambientalmente sustentável, tripé que tem tido adesão internacional, o chamado “triple bottom-line”, base geral de um resgate do bom senso em termos de desenvolvimento. Este tripé por sua vez se sustenta na articulação equilibrada do poder público, da iniciativa privada e das organizações da sociedade civil, evitando a demagogia do “Estado mínimo” e das privatizações.
Levando em conta que cada município tem suas características, recomendamos aqui alguns trabalhos de apoio. Uma pesquisa em nível nacional elencou 89 propostas práticas para o desenvolvimento municipal, resumidas no relatório Política Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Local, disponível online em https://dowbor.org/2009/06/politica-nacional-de-apoio-ao-desenvolvimento-local-2009.html/ Outra fonte útil é o pequeno livro O que é Poder Local, https://dowbor.org/2016/06/l-dowbor-o-que-e-poder-local-edicao-revista-e-atualizada-em-2016-maio-2016.html/ . Dados básicos sobre os municípios no Brasil estão disponibilizados em www.atlasbrasil.org.br .
Os seus trabalhos estão disponíveis online, em livre acesso, no site www.dowbor.org ; contato ladislau@dowbor.org
[1] https://dowbor.org/2020/08/marcelio-uchoa-o-que-os-gestores-publicos-municipais-precisam-saber-ed-crv-2020-prefacio-dowbor.html/
