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Acesso à informação e direito à memória nos sites governamentais brasileiros

Ana Javes Luz

Jornalista, coordenadora executiva do Observatório da Comunicação Pública (OBCOMP) e integrante do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia em Democracia Digital.

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Discutir o direito de acesso à informação nas democracias contemporâneas, em que a produção e a difusão de conteúdos através da internet crescem exponencialmente e oferece um cardápio extenso e variado de opções de consumo de “notícias”, por vezes pode parecer um debate desnecessário. Vivemos a era do acesso facilitado às ferramentas de criação e de distribuição de conteúdos. Todos podem ser, em potencial, geradores de informações e, quem sabe até, formadores de opinião – status até há poucos anos reservado a jornalistas, acadêmicos, autoridades.

No entanto, um dos sintomas dessa produção e consumo desenfreado de informações é a dificuldade de identificar conteúdos verdadeiros de falsos, ou daqueles propositalmente enviesados, criados com o intuito de enganar, deturpar, desinformar. Nesse cenário, ter a acesso a fontes confiáveis e com credibilidade é uma das formas de combater a profusão de informações nocivas, que têm causado estragos evidentes às democracias contemporâneas. Dentre essas fontes, podemos reconhecer o jornalismo profissional, a academia e os poderes públicos constituídos – e é a esse último que este artigo se dedica.

Governos estão entre os maiores comunicadores em todo o mundo. Segundo Howlett (2009, p. 23, tradução minha), “comunicações governamentais são uma grande indústria em crescimento em muitos países e estão sujeitas a uma atenção crescente de profissionais e teóricos”. Afinal, a participação em processos consultivos e/ou decisórios e a fiscalização do poder público dependem da transparência governamental, que ocorre com a disponibilização de informações governamentais confiáveis à sociedade. Conforme Janssen (2011):

Organismos públicos estão entre os maiores produtores e coletores de dados em diferentes domínios, por exemplo: dados geográficos, informações turísticas, dados estatísticos e comerciais, informações meteorológicas e assim por diante. Esses dados são indispensáveis para o desenvolvimento de políticas públicas e a prestação de serviços, mas eles são igualmente muito valiosos para cidadãos, organizações e empresas, com vistas à participação pública, à tomada de decisões e à criação de produtos e serviços inovadores. (JANSSEN, 2011, p. 446, tradução minha).

Mas não basta que o Estado produza grande quantidade de dados e de informações. É preciso observar como essas informações são ofertadas ao conjunto de cidadãos e, também, se e como são preservadas para acesso presente e futuro. Pois, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs) facilitou a produção, o acesso e armazenamento de conteúdos, também facilitou a perda e o descarte de informações.

Segundo Gharsallah (2008), a vida das publicações eletrônicas dura, em média, 75 dias. Já de acordo com estudo de Ntoulas; Cho e Olston (2004), apenas 20% de um conjunto de endereços web se mantêm válidos na internet após um ano. Isso sem falar naqueles sites que, mesmo permanecendo válidos, têm seus conteúdos modificados, tornados inacessíveis ou excluídos.

No que tange à preservação das informações governamentais publicadas em sites oficiais brasileiros, a situação é ainda mais preocupante. Em pesquisa sobre a preservação da comunicação publicada nos sites governamentais das capitais do país, diagnostiquei, ainda em 2016, que em 30% desses endereços já não era possível encontrar notícias, campanhas publicitárias, arquivos de fotos, áudio e vídeo, dentre outros itens que tenham sido produzidos e publicados por gestões já encerradas (LUZ, 2016). A pesquisa abrangeu os sites das 26 capitais brasileiras e do Distrito Federal.

Pesquisa posterior (LUZ e WEBER, 2019), dessa vez analisando a preservação de informações referentes a mandatos presidenciais, indicou haver apagamento de conteúdos também no site da Presidência da República[1]. Por exemplo, as notas oficiais ou as campanhas publicitárias veiculadas nos mandatos dos ex-presidentes não estão disponíveis para consulta. No caso das campanhas publicitárias, trata-se da atividade de comunicação que mais mobiliza recursos financeiros para sua execução e, ainda, de serem classificadas como documentos de guarda permanente pela tabela de temporalidade e destinação de documentos relativos às atividades-meio do Poder Executivo Federal (ARQUIVO NACIONAL, 2020).

No que diz respeito ao governo Dilma Rousseff, primeira e única mulher a presidir o país, cassada em 2016 por um processo de impeachment altamente controverso e questionável, os registros são ainda mais escassos. Em novembro de 2017, utilizar a ferramenta de busca do site do Planalto para procurar arquivos que mencionassem o nome da ex-presidenta resultava em apenas 208 notícias. A título de comparação, na mesma data a pesquisa pelo nome do então presidente Michel Temer resultou em 1.716 notícias. Ocorre que Michel Temer estava no cargo como presidente da República por um período quase cinco vezes inferior ao da ex-presidenta Dilma Rousseff. Os resultados esperados deveriam ser, portanto, inversamente proporcionais. A pesquisa também indicou outros produtos de comunicação do governo Dilma Rousseff que já estiveram disponíveis no acervo do Planalto e foram excluídos nos últimos anos. É o caso de todos os artigos assinados pela ex-governante.

A comunicação governamental tem a função de registrar e de promover a visibilidade e a transparência dos governos. Seus conteúdos não são de interesse exclusivo dos governantes que a promovem, nem importam apenas no período em que foram criados e veiculados. Notícias são a principal forma de registro e de acompanhamento das atividades cotidianas governamentais. E mesmo produtos de caráter persuasivo, como a propaganda governamental, revelam importantes aspectos da política, das escolhas governamentais, da cultura e da sociedade em uma determinada época. A ausência de preservação dos sites governamentais e de seus conteúdos impacta, diretamente, na garantia do direito à informação e, consequentemente, nos processos constitutivos da memória.

De acordo com Cepik (2000), o direito à informação pode ser visto como um direito civil, político e social a um só tempo. Para o autor, o acesso às informações governamentais deve ser garantia do Estado.

Por garantia, entende-se aqui não apenas o reconhecimento de uma prerrogativa, mas também o provimento de meios e condições para a efetivação desse acesso. As duas dimensões, na medida em que se realizam socialmente, conformam o chamado direito à informação. (CEPIK, 2000, p. 43).

Ocorre que, em boa parte da literatura sobre direito à informação, no Brasil e em outros países do mundo, o foco do debate ainda está voltado para os documentos administrativos (CEPIK, 2000), isto é, os contratos, editais, peças orçamentárias, diários oficiais e similares. Quando se trata de arquivos de natureza distinta da dita “legal”, como os derivados das atividades da comunicação governamental, não há, ainda, marco legal no Brasil que assegure sua preservação. É necessário, portanto, ampliar o entendimento sobre a informação governamental que deve ser preservada e disponibilizada para a sociedade. E isso é urgente. A quase totalidade dos produtos comunicacionais e informacionais é criada e difundida, atualmente, em formato de origem digital – ou seja, não existe em outro formato além desse e sua destruição pode ser a perda definitiva dessas informações.

O Brasil possui importantes marcos legais que favorecem processos de transparência e de oferta e acesso a informações oficiais. A começar pela Constituição Federal que, de acordo com o artigo 216, parágrafo 2o, determina: “cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem” (BRASIL, 1988). Já a Lei Complementar 131/2009, conhecida como “Lei da Transparência”, e a Lei 12.527/2011, a “Lei de Acesso à Informação” (LAI), são dois outros dispositivos que incrementaram os processos pelos quais cidadãos brasileiros podem acessar ou requisitar informações produzidas pelo (ou sob a custódia do) Estado brasileiro.

No entanto, conforme atestam Melo e Rockemback (2021):

Embora as leis sejam claras quanto à necessidade de preservar documentos produzidos a nível governamental, há um entendimento por parte da comunidade científica de que os websites não são documentos que se enquadrariam nesse escopo. […] O resultado é o apagamento permanente de informações digitais produzidas exclusivamente em websites governamentais, causando um apagamento da história política que poderia ser facilmente acessado por uma grande parte da população. (MELO e ROCKEMBACH, 2021, p. 92)

Esse é um debate em que o Brasil está muito atrás de outras nações democráticas. Países como Estados Unidos, Reino Unido, França, Portugal e Chile, para citar alguns, empreendem iniciativas de arquivamento de seus sites oficiais. Muitas delas passaram a ser desenvolvidas após a criação, em 2003, do Consórcio Internacional para a Preservação da Internet (IIPC), entidade fundada na França e que reúne, atualmente, mais de 55 instituições de 45 países entre bibliotecas públicas, arquivos nacionais, museus e instituições de patrimônio cultural com o objetivo de preservar os conteúdos disponíveis nos websites de instituições públicas e privadas. Na América do Sul, o único país integrante do IIPC é o Chile.

É para mudar esse cenário que, em 2015, começou a tramitar na Câmara dos Deputados um projeto de lei sobre o tema – inspirado nas pesquisas desenvolvidas por esta autora[2]. Por inciativa da deputada federal Luizianne Lins (PT-CE), o PL no 2.431/2015 prevê a responsabilização dos que gestores públicos que autorizarem, permitirem ou negligenciarem “a subtração de patrimônio digital institucional dos sítios oficiais sob a sua responsabilidade”, passando estes a serem “incumbidos da preservação e manutenção do conteúdo digital institucional em seu formato original disponível na rede mundial de computadores, garantindo o acesso público e facilitado aos usuários”[3]. O PL já foi apreciado por duas comissões da Câmara: a Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) e Comissão de Cultura (CCULT).

Na CCTCI, os deputados aprovaram um texto substitutivo proposto pelo relator, deputado Fábio Sousa (PSDB-GO), que propôs não limitar os domínios que devem ser preservados, conforme constava na proposição original – “a redação atual, ao especificar as extensões utilizadas, tais como “gov.br”, “leg.br”, “jus.br” e “mil.br”, pode terminar por restringir a aplicabilidade da lei, ao ignorar eventuais novas extensões que venham a ser criadas”. Um segundo ajuste foi substituir a penalidade de “crime de responsabilidade” – considerada exagerada pelo relator – para “conduta ilícita”. O novo texto foi aprovado por unanimidade na comissão em dezembro de 2015.

Em agosto de 2021, o projeto foi votado na Comissão de Cultura. O relator nessa comissão, deputado David Mirada (PSOL-RJ), também apresentou um texto substitutivo para ampliar a proposta. Pelo novo texto, a proteção das informações oficiais é estendida àquelas publicadas pelas instituições públicas também em perfis oficiais mantidos em redes sociais e aplicativos de internet (tais como Youtube, Facebook, Twitter, Instagram, etc.), além de determinar que as contas em redes sociais pessoais dos chefes dos poderes públicos e de titulares de órgãos máximos dos poderes da União estejam, durante o exercício de seus mandatos, submetidas às mesmas regras que incidem sobre as contas de redes sociais de órgãos oficiais, uma vez que esses atores políticos são os principais porta-vozes dessas instituições.

Outra mudança inserida pelo relator na CCULT determinou que gestores públicos não possam bloquear unilateralmente usuários que sigam as contas oficiais em redes sociais. Para Miranda, isso poderia ocorrer em casos de usuários que utilizem esses canais para fazer críticas ou cobranças aos gestores públicos, tema que vem sendo tratado, inclusive, pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Os deputados da Comissão de Cultura aprovaram a proposta substitutiva também por unanimidade. O texto foi então encaminhado para a  Comissão de Finanças e Tributação (CFT) e aguarda parecer do novo relator, deputado Afonso Florence (PT-BA). Caso aprovado, o PL segue para apreciação da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) antes de ir à votação em plenário.

A importância dessa inciativa é introduzir, no arcabouço legal brasileiro, legislação específica que obrigue a administração pública a preservar os sites oficiais e a garantir o acesso público facilitado desses arquivos aos cidadãos. Resta evidente, a partir das pesquisas, reflexões e informações elencadas até aqui, que a não-preservação da comunicação governamental compromete severamente o direito à informação preconizado nas democracias e, também, o direito à memória.

Conforme Huyssen (2000), o interesse crescente pelo tema da memória tem relação direta com processos de democratização, defesa dos direitos humanos e fortalecimento de esferas públicas da sociedade. Essa “cultura da memória” preenche uma função importante nas transformações atuais da experiência temporal. Ao indagar como poderiam ser garantidas, estruturadas e representadas as memórias locais, regionais e nacionais, Huyssen aponta: “esta é uma questão fundamentalmente política sobre a natureza da esfera pública, sobre a democracia e o seu futuro e sobre a forma mutante da nacionalidade, da cidadania e da identidade” (HUYSSEN, 2000, p. 32).

Os sites oficiais se consolidaram como espaços privilegiados de armazenamento e difusão de conteúdo. Além disso, o desenvolvimento das TICs reduziu, substancialmente, os custos de processamento e armazenamento de dados digitais em grande escala na internet. É essa realidade que nos permite cobrar a urgência da preservação da comunicação inserida internet por parte dos governos, financeiramente bem mais acessível do que quando os arquivos eram físicos e seus produtos volumosos.

Por fim, cabe ressaltar que o Estado brasileiro não pode seguir negligenciando o caráter público e patrimonial da sua comunicação governamental, prevista constitucionalmente como dever do Estado e direito dos cidadãos. Seja pelo envolvimento de consideráveis recursos humanos e financeiros para sua concretização; seja pela importância desses registros para a memória social e política da nossa democracia, a comunicação dos governos deve ser tratada como um patrimônio que não pode ser destruído.

 

REFERÊNCIAS

ARQUIVO NACIONAL. Código de classificação e tabela de temporalidade e destinação de documentos relativos às atividades-meio do Poder Executivo Federal [recurso eletrônico]. Rio de Janeiro: Arquivo Nacional, 2020. Disponível em http://siga.arquivonacional.gov.br/images/codigos_tabelas/Portaria_47_CCD_TTD_poder_executivo_federal_2020_instrumento.pdf Acesso em 29 Jul. 2021

 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Casa Civil; Presidência da República. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em 24 Out. 2021.

 

BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Portal da Legislação, Brasília, 2011. Disponível em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm Acesso em 24 Out. 2021.

 

BRASIL. Congresso Nacional. Lei Complementar no 131. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Portal da Legislação, Brasília, 2009. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm Acesso em 24 Out. 2021.

 

CEPIK, Marco. Direito à Informação: situação legal e desafios. Informática Pública, vol. 2, Issue 2, p. 43-56, 2000.

 

GHARSALLAH, Mehdi. Mémoire des organisations et archivage des sites web: analyse comparée des initiatives du site du Premier ministre et du Gouvernement Wallon. In: L’information dans les organisations: dynamique et complexité́. Tours: Presses universitaires François-Rabelais, 2008, p. 331-345. Disponível em: http://books.openedition.org/pufr/876 Acesso em 24 Out. 2021.

 

HOWLETT, Michael. Government communication as a policy tool: a framework for analysis. Canadian Science Review, 3(2), 2009, p. 23–37. Disponível em: https://ojs.unbc.ca/index.php/cpsr/article/view/134  Acesso em 24 Out. 2021.

 

HUYSSEN, Andreas. Seduzidos pela memória: arquitetura, monumentos, mídia. Rio de Janeiro: Aeroplano, 2000.

 

JANSSEN, K. The influence of the PSI directive on open government data: An overview of recent developments. Government Information Quarterly, v. 28, n. 4, p. 446–456, 2011. Disponível em: https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0740624X11000517  Acesso em 24 Out. 2021.

 

LUZ, Ana Javes A. da. Comunicação pública e memória das cidades: a preservação dos sistemas de comunicação nos sites das capitais brasileiras. 2016. 156 f. Dissertação (Mestrado em Comunicação e Informação) – Faculdade de Comunicação e Biblioteconomia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2016.

 

LUZ, Ana Javes; WEBER, Maria Helena. A memória política do Brasil no site da presidência: acesso e desvios da comunicação dos governos de Dilma Rousseff e Michel Temer. Liinc em Revista, v. 15, p. 211-229, 2019. Disponível em http://revista.ibict.br/liinc/article/view/4571 Acesso em 22 Out. 2021.

 

MELO, Jonas Ferrigolo; ROCKEMBACH, Moisés. International Initiatives and Advances in Brazil for Government Web Archiving. In: International Conference on Data and Information in Online. Springer, Cham, 2021. p. 83-95.

 

NTOULAS, Alexandros, CHO, Junghoo & OLSTON, Christopher. What’s new on the web?: the evolution of the web from a search engine perspective. In: Proceedings of the 13th international conference on World Wide Web. ACM, 2004. p. 1-12.

[1] www.gov.br/planalto Acesso em 24 Out. 2021

[2] As pesquisas são desenvolvidas desde 2015 no âmbito do Programa de Pós-graduação em Comunicação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGCOM/UFRGS), sob orientação da profa. Dra. Maria Helena Weber.

[3] O inteiro teor e a tramitação completa do PL 2.431/2015 podem ser acessados em https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=1594241 Acesso em 24 Out. 2021.

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