Introducción
Uno de los temas que aparece reiteradamente cuando se analiza la situación de los derechos humanos en las políticas públicas sobre seguridad ciudadana en América Latina se relaciona con las condiciones jurídicas y materiales en las que el Estado hace uso de la fuerza legítima. Concretamente, el asunto se vincula a las intervenciones de las fuerzas de seguridad (específicamente los cuerpos policiales y, en algunos Estados también, a las cuestionables acciones militares en temas de seguridad interna); al marco jurídico que rige estas intervenciones y los procedimientos y aspectos operativos específicos.
Sobre este eje giran también los ineludibles debates sobre el papel de la policía ante el incremento de la violencia y el delito común u organizado en la región; los límites legítimos al ejercicio del derecho de reunión; el derecho al uso del espacio público y la llamada criminalización de la protesta, entre otros.
Repasaré brevemente la recepción de los estándares del Sistema Americano sobre el tema en la posición sobre esta temática sostenida firmemente por la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) de Uruguay entre el inicio de sus funciones, el 22 de junio de 2012, y el fin del mandato de su segundo Consejo Directivo, el 31 de agosto de 2022. La INDDHH es una institución autónoma e independiente que integra el aparato del Estado, y tiene como función principal colaborar con éste para que cumpla adecuadamente sus obligaciones en materia de derechos humanos y también hacer públicas las vulneraciones o violaciones a estos derechos por acción u omisión del sector público.
Las denuncias recibidas y las recomendaciones emitidas sobre excesos en el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional uruguaya ocupan los primeros lugares en el millar largo de resoluciones de la INDDHH en ese período. Así entonces, a continuación, compartiré algunos de los conceptos centrales mantenidos por esta institución sobre el tema objeto de esta ponencia.
1. Uso de la fuerza por las fuerzas de seguridad y sus límites en las resoluciones de la INDDHH
La INDDHH se ha ocupado de emitir opinión tanto en casos de uso de la fuerza letal como de la llamada fuerza “no letal” o “menos letal” por parte de funcionarios policiales. El sustento de la posición institucional ha sido en todos los casos las disposiciones del Bloque de Constitucionalidad vigente en la República; la legislación ordinaria (especialmente la Ley de Procedimientos Policiales No. 18.315); la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en especial “Derechos Humanos y Seguridad Ciudadana” de diciembre de 2009); y las posiciones asumidas por la doctrina especializada.
En esa dirección, para la INDDHH la policía “como institución sustancial para el funcionamiento del Estado Democrático de Derecho, se encuentra sujeta a lo establecido por el Bloque de Constitucionalidad vigente en la República y por otras normas de inferior jerarquía que regulan la materia. Este marco jurídico refleja, además, los estándares internacionales sobre este aspecto fundamental para la garantía del derecho a la vida y a la integridad de todas las personas”[1].
De manera firme y sostenida, la INDDHH recuerda en sus diferentes pronunciamientos la posición de la Corte y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[2], respecto a que, para que el uso de la fuerza por parte del Estado se encuentre justificado (sea válido jurídicamente o legítimo), se deberán satisfacer en cada caso concreto los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad.
En esa dirección, la INDDHH destaca que, en el caso de Uruguay, el principio de legalidad está directamente vinculado a lo establecido en la Ley de Procedimiento Policial, N° 18.315 (Artículos 17 y siguientes). Más allá de algunos ajustes incorporados posteriormente (que flexibilizaron negativamente la redacción original de este marco jurídico), la esencia de la norma mencionada sigue siendo la misma. En este sentido, la ley citada, en su artículo 18 establece: “El uso de la fuerza, incluyendo los distintos tipos de armas, debe ser moderado, racional, progresivo y proporcional, considerando el riesgo a enfrentar y el objetivo legítimo que se persiga”.
Por su parte, el artículo 19 de dicha ley dispone que “La policía en el desempeño de sus funciones utilizará medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza física, medios de coacción o armas de fuego, los que se utilizarán solamente cuando los primeros resulten ineficaces”.
Lo anterior se complementa con el texto del artículo 20 (“La policía hará uso de la fuerza legítima para cumplir con sus cometidos cuando:… B) Se ejerza contra el personal policial o terceras personas violencia por la vía de los hechos, o cuando el personal advierta la inminencia de un daño, por agresión con arma propia o impropia, o sin ella, a fin de salvaguardar la vida o la integridad física propia o de terceros…”) y 21: “…el personal policial se identificará como tal y dará una clara advertencia de su intención de emplear la fuerza con el tiempo suficiente para que los involucrados depongan su actitud, salvo que exista inminente peligro para su vida o integridad física o de terceras personas…”.
En ese marco, sobre el uso de armas de fuego (herramienta directamente relacionada con la fuerza letal), la INDDHH refiere a los artículos 22 y 23 de la Ley No. 18.315, que definen un marco que ordena que éstas “No deberán emplearse las mismas excepto cuando una persona ofrezca resistencia al accionar policial con arma propia o impropia con capacidad letal o de apariencia letal, o ponga en peligro la integridad física o la vida del personal policial actuante o de terceros, y no se la pueda reducir o detener utilizando medios no letales. A los efectos de esta norma, se entiende por empleo de las armas de fuego la acción de efectuar disparos. Queda excluido de este concepto el mero hecho de esgrimir el arma en el ámbito operativo” (artículo 22); “Cuando el empleo de armas de fuego sea indispensable, conforme con lo dispuesto por el artículo anterior, el personal policial, bajo su responsabilidad: A) Actuará con moderación y en proporción a la gravedad de la agresión o la conducta ilícita que se trate de reprimir. B) Reducirá al mínimo los daños y lesiones que pudiera causar al agresor, siempre y cuando ello no ponga en riesgo su vida o integridad física o las de terceras personas. C) Procurará que a la brevedad posible se preste asistencia y servicio médico a las personas heridas o afectadas. D) Procurará que los familiares de las personas heridas o afectadas tomen conocimiento de lo sucedido en el plazo más breve posible” (artículo 23).
Sobre el principio de absoluta necesidad, la INDDHH es conteste, volviendo a la Comisión Interamericana, sobre que los funcionarios del Estado deben tener presente que resulta “preciso verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que se pretende proteger…. no se puede acreditar este requisito cuando las personas no representan un peligro directo, inclusive cuando la falta del uso de la fuerza resultare en la pérdida de la oportunidad de captura”[3].
Así, la INDDHH se remite reiteradamente al Principio 4 de los “Principios sobre el empleo de la fuerza y de Armas de Fuego”, que establece: “Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto”[4].
Finalmente, con relación al principio de proporcionalidad, la Defensoría del Pueblo uruguaya, también apelando a los estándares del Sistema Interamericano, enfatiza que este principio refiere a la moderación en el actuar de la policía para que en sus procedimientos procuren minimizar los daños y lesiones que pudieren resultar de su intervención, garantizando la inmediata asistencia a las personas afectadas. La intensidad y peligrosidad de la amenaza; las condiciones del entorno, y los medios de los que disponga el policía para abordar una situación específica son determinantes al momento de evaluar la proporcionalidad de la intervención[5].
Como se ha señalado anteriormente, la INDDHH se ha ocupado también de analizar el uso del llamado armamento “no letal o menos letal” en el marco de los estándares del Sistema Interamericano y los principios generales sobre uso legítimo de la fuerza. Como es sabido, este tipo de armamento refiere a aquellos instrumentos diseñados para minimizar el riesgo de muerte o lesión cuando son correctamente utilizados. No obstante, su utilización indebida puede generar lesiones graves o la muerte de personas. Estas situaciones se verificaron en casos concretos en Uruguay, y fueron objeto de procedimientos de denuncias ante la INDDHH que culminaron en recomendaciones de ésta a las autoridades competentes.[6].
En todas sus actuaciones sobre el uso de armas “letales, no letales o menos letales”, la INDDHH también se remite al realizar su examen de este tipo de situaciones, a las instrucciones de Naciones Unidas a las fuerzas de seguridad que operan bajo su bandera en las Misiones de Paz[7]. Así, estas instrucciones señalan que el disparo a corta distancia puede causar daños irreversibles en las víctimas, recomendando su utilización dentro de un rango de 15 a 30 metros, y no inferior a 7 o 10 metros, dependiendo del tipo de arma con la que se dispara la munición. Asimismo, se debe tener en cuenta el entorno, de forma de evitar daños colaterales.
En un caso concreto (la muerte de una persona privada de libertad ocurrida en uno de los mayores centros carcelarios del país), la INDDHH también acudió a un informe del Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario de octubre de 2018, en el que se sostiene que “Las autoridades nos señalaron que efectivamente las pautas que se dan son muy claras en cuanto a que las escopetas con munición no letal deben ser usadas a más de 10 metros de distancia para no provocar lesiones y que la instrucción que se da a los funcionarios y las pautas de las áreas operativas al respecto son totalmente claras y constantes. También dijeron que no hay un Protocolo o Guía básica para su uso, asumiendo que es elemental que los mismos no pueden ser usados 10 a menos de la distancia indicada”[8].
2. La evaluación del uso de la fuerza letal, no letal o menos letal por parte de las fuerzas de seguridad.
En este punto, la INDDHH acude expresamente a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Como señala TERAN ANDRADE, La Corte IDH utiliza la llamada “teoría tripartita” para evaluar la adecuación de la actuación de los funcionarios públicos a las normas y estándares sobre uso legítimo de la fuerza (sea esta “letal; no letal o menos letal”).
En este sentido, el autor expresa que “Una de las cuestiones más complejas para el análisis en el contexto de los derechos humanos, es el estudio de la aplicación de la fuerza ya que “[s]i bien los agentes estatales pueden recurrir al uso de la fuerza y en algunas circunstancias, se podría requerir incluso el uso de la fuerza letal, el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar sus fines independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de sus autores”. Por eso, el estudio no puede simplificarse a la acción específica que realiza un agente en un momento puntual, sino que conlleva una complejidad que la Corte IDH la ha examinado en tres momentos; ello, para el presente trabajo, lo hemos identificado como la “teoría tripartita” para el del uso de la fuerza.
Los procesos considerados en esta teoría son los siguientes: a) las acciones preventivas, b) las acciones concomitantes a los hechos y c) las acciones posteriores a los hechos. La “teoría tripartita”, en una primera parte, ayudará a proponer un marco de análisis; pero en las conclusiones se podrá determinar cuál es el modelo más adecuado para identificar las responsabilidades individuales cuando se aplica la fuerza”[9].
Para llevar estos conceptos a la realidad, es oportuno hacer mención a un caso concreto ocurrido en un barrio popular de Montevideo para ilustrar la práctica de la INDDHH en la aplicación del modelo de la “teoría tripartita”. Específicamente, la institución se refiere, en primer lugar, a las eventuales acciones preventivas, que debió adoptar la fuerza pública en este procedimiento. De la información recogida por la INDDHH, surgieron elementos que permiten afirmar que el personal policial ingresó a la zona en persecución de una persona que pretendía escabullirse entre las casas del barrio. En esta acción, la policía utilizó la fuerza letal, disparando sus armas de fuego indiscriminadamente. Algunos proyectiles impactaron en casas del barrio. Ante la protesta de vecinos/as por esta situación, la respuesta policial no estuvo dirigida a la prevención de un incremento del nivel de discusión y posterior enfrentamiento entre funcionarios y vecinos. No se aplicó, entonces, un criterio profesional para evitar un mal mayor ante una situación como la que se originó en ese conflicto con vecinos/as del barrio en cuestión. Por el contrario, el personal policial fue directamente a la utilización de medios de fuerza no letal y/o letal (exhibición de armas de fuego cortas y disparos con escopetas cargadas con proyectiles de goma o plástico), sin tener en cuenta el marco de actuación correspondiente según el principio de gradualidad en el uso de la fuerza legítima.
Luego, la INDDHH analiza las acciones concomitantes a los hechos, para concluir que la policía no actuó conforme a los principios de proporcionalidad y adecuación en el uso de los medios de fuerza, ya que el personal actuante directamente acudió al uso de escopetas con proyectiles en principio “no letales”. Comprobado este extremo, la INDDHH reiteró que el uso de este tipo de armamento debe ser realizado profesionalmente, y siguiendo estrictos criterios en cuanto a distancia y ángulo de tiro, lo que no sucedió en este caso. Debe destacarse que este mal uso de armamento “no letal” puede generar en las personas objeto de los disparos lesiones gravísimas, cuando no, incluso la muerte en determinadas circunstancias.
En este caso, y en su posicionamiento permanente sobre el tema, la INDDHH hace referencia a lo señalado por el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas respecto a que: “El término “menos letal” designa a una gran variedad de armas, desde el bastón tradicional de la Policía hasta el gas pimienta, gas lacrimógeno, armas de electrochoque como tasers, balas de goma y plástico, cañones de agua y armas acústicas. Los Principios Básicos de 1990 se refieren específicamente a las «armas incapacitantes no letales» en dos de sus 26 principios. Hoy en día, raramente se utiliza este término porque se acepta que tales armas son letales en la práctica: pueden y, en efecto, llegar a matar. Por lo tanto, en 2018, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (UNHRC) alentó el establecimiento de protocolos «para la capacitación y uso de armas no letales, teniendo en cuenta que incluso las armas menos letales pueden poner en peligro una vida»[10]
Finalmente, en cuanto a las acciones posteriores a los hechos, la investigación realizada en este caso generó elementos de convicción suficientes para que la INDDHH afirmara que, luego de la situación que generó personas heridas por disparos efectuados por la policía, el personal a cargo del procedimiento se retiró del lugar sin prestar auxilio a las víctimas, en clara vulneración de los principios y estándares generales en la materia, recogidos en el Art. 23 lit. C) de la Ley 18.315, de Procedimiento Policial. Complementariamente, el personal de las Comisarías o Seccionales Policiales con competencia territorial en la zona de los hechos se negó a recibir la denuncia de estos hechos que intentaron presentar vecinos, violando de esa manera lo ordenado por el Art. 96 de la citada Ley 18.315 (Atención a las personas denunciantes).
3. Conclusiones
De lo expuesto surge que es absolutamente falsa la afirmación de muchos líderes políticos o formadores de opinión respecto a que no es compatible una actuación policial eficaz y eficiente con la exigencia del cumplimiento de las máximas garantías en materia de derechos humanos, que se encuentran recogidas expresamente en los estándares del Sistema Interamericano en la materia.
Por el contrario, las fuerzas de seguridad, si sus integrantes son bien seleccionados, capacitados permanentemente, con equipamiento adecuado y con normas y principios de actuación profesionales, son un requisito excluyente para la vigencia efectiva del Estado de Derecho y el respeto por los derechos humanos. El Estado democrático tiene el monopolio del uso de la fuerza. Esto implica que esa fuerza debe utilizarse de acuerdo a los estándares, normas y principios ya analizados.
El Estado de Derecho es un juego de pesos y contrapesos entre potestades y controles. La fuerza, cuando no es utilizada dentro de esas reglas de juego, deja de ser fuerza y se convierte en violencia ejercida por el propio Estado. Y allí comienza a deteriorarse rápidamente toda garantía para la vida en un régimen verdaderamente democrático, con las consecuencias que, lamentablemente, bien conoce la historia del Uruguay y de los países de la región.
* Juan Faroppa Fontana: Ex Vice-Ministro del Interior de Uruguay (2005-2007), Ex Presidente de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo de Uruguay e integrante de su Consejo Directivo (2012-2022).
[1] Ver, entre otras, Resolución No. 930/2021 de 20 de abril de 2021.
[2] Comisión Interamericana de Derechos Humanos-CIDH (2015) Informe anual 2015. Capítulo IV Uso de la Fuerza. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2015/doc-es/InformeAnual2015-cap4A-fuerza-ES.pdf Recuperado: 12/04/2021.
[3] CIDH (2015), op cit Párr. 11.
[4] Naciones Unidas. Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. Disponible en: https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearms.aspx
[5] CIDH (2015), op cit Párr. 12.
[6] Ver. Malbina Revetria*, Fidel Lagos, Hugo Rodríguez Almada. (2020). Muerte bajo custodia causada por armas “no letales” en Uruguay. Primera comunicación nacional de dos casos. Revista Médica del Uruguay, 36, Págs. 459-463.
[7] Naciones Unidas (2015). UN Peacekeeping PDT Standards for Formed Police Units 1st edition 2015.
[8] Comisionado Parlamentario (2018) Informe Especial sobre el incidente de violencia y una muerte
ocurrido el 9 de octubre de 2018 en la Unidad No. 3 Penal de Libertad. Disponible en:
https://parlamento.gub.uy/cpp/documentos/informes-al-parlamento.
[9] Terán Andrade, Emilio: “El uso de la fuerza en la jurisprudencia de la Corte IDH: retos para una garantía adecuada de los derechos humanos”, en Revista del Instituto Interamericano de Derechos Humanos No. 69. Enero a junio de 2019, p.197 y stes. Cfr.: Corte IDH.Caso Cruz Sánchez y otros…, párr..; Corte IDH. Caso Nadege Dorzema y otros…, párr. 78.
[10] UNHRC, 2018, párr. 15.
