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Direitos fundamentais e o direito à segurança

Benedito Mariano*

Sociólogo, ex-ouvidor da polícia do Estado de São Paulo.

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Por uma polícia democrática, cidadã e antirracista

O sistema de segurança pública brasileiro, criado no período do império e fortalecido nos períodos autoritários da República, inspirado para fazer controle social de pobres e negros e defender os interesses das oligarquias, está esgotado, mas ainda vivo, em pleno século XXI. O Brasil, por mais de 350 anos, não via o negro como ser humano. E, após a abolição tardia, que chegou por exigência do capitalismo que crescia na Europa e pela luta dos abolicionistas brasileiros, o negro liberto não conseguia trabalho. Para o trabalho no campo, centro da atividade econômica brasileira à época, foram chamados trabalhadores brancos europeus. Colocado a margem da sociedade, o negro passou a ser rotulado de marginal, consolidando-se assim um estereótipo perverso que dura até os dias de hoje. Os índices absurdos de letalidade policial contra a juventude negra são o principal indicativo de que a cultura do “capitão do mato” ainda está presente nas instituições policiais. Portanto, é imperativo incorporar a luta antirracista como condição da construção de uma polícia democrática e cidadã.

O Programa de Segurança Pública apresentado na campanha do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2002, tinha como perspectiva uma ampla reforma do sistema de segurança pública do país, promovendo mudanças infraconstitucionais e constitucionais. A criação de um Sistema Único de Segurança Pública no Brasil, sugerida pelo programa, era pautada junto a amplas reformas estruturais.

Na esfera constitucional, o programa previa um novo marco legal do artigo nº 144 da Constituição Federal (CF) com a extinção dos tribunais e auditorias militares estaduais,  a criação de uma lei orgânica única para as polícias civis, a desvinculação das polícias militares enquanto reserva do Exército, a criação da possibilidade de investigação sem indiciamento e a perspectiva do estabelecimento de piso nacional para as polícias estaduais, entre outros.

Infelizmente, grande parte das propostas do Programa Nacional de Segurança do presidente Lula não se tornou políticas públicas nas esferas federal e dos estados. Com a ascensão da extrema direita ao governo federal, as condições objetivas para implementar mudanças constitucionais na perspectiva da Segurança Pública Democrática e Cidadã tornaram –se ainda mais difíceis e complexas.

Mas é possível resgatar e implementar, na esfera dos Estados, este que foi o mais amplo programa de reformas estruturais do setor de segurança pública apresentado na República.

A lei nº 13.675/18, que criou do Sistema Único de Segurança Pública – (SUSP) idealizado no governo Lula, poderia apresentar um avanço em determinados pontos do contexto federativo da Segurança Pública, mesmo se tratando de um arranjo apenas superficial do conceito de SUSP que foi proposto no programa de segurança pública de 2002. Mas, o fato de a lei ter sido sancionada no governo Temer, que tinha apenas alguns meses de mandato e muito pouca legitimidade por ser fruto de um golpe parlamentar, tornou a iniciativa simplificada do Sistema Único de Segurança Pública uma mera carta de intenções.

Mesmo que a intenção de criação da lei do SUSP no governo Temer tenha sido boa, a proposta aprovada é voltada exclusivamente para integração operacional das agências de segurança pública, sem mexer nas estruturas do sistema e, por ser uma Carta de Intenções, terá dificuldades de implementação.

Na verdade, a transição democrática, que tem como marco inicial a Constituição Federal de 1988, promulgada há 32 anos, ainda não forjou uma verdadeira política nacional de segurança pública democrática e cidadã, que passa necessariamente por reformas estruturais.

Sem dúvidas, alguns avanços foram feitos ao longo desses anos. É o caso do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI, criado pelo então Ministro Tarso Genro, que teve o mérito de incluir os Municípios na segurança pública, destinando recursos federais para ações e projetos de prevenção a violência e procurando minimamente induzir uma política de integração. Mesmo não prevendo reformas, foi um legado importante do governo Lula, que acabou definhando no governo Dilma.

A realidade, porém, é que faltou aos governos de esquerda e centro esquerda, na transição democrática, implementar, com objetividade, uma efetiva política de segurança pública que fosse indutora de novos parâmetros para o setor. Uma política na qual os Estados Federados fossem parceiros estratégicos da implementação da política de Segurança sob uma perspectiva democrática e Cidadã, mediante a pactuação de contrapartidas da União, através do repasse de recursos ao setor, que fossem vinculadas a adoção de tal perspectiva.

O Sistema Único de Segurança Pública foi idealizado no Programa de Segurança para o Brasil do Instituto Cidadania (hoje Instituto Lula) após amplos debates com policiais e setores da sociedade civil de todas as regiões do país. O SUSP original tinha como premissa uma Ampla Reforma do Sistema de Segurança Pública que iniciava com mudanças infraconstitucionais.

É este aspecto das mudanças infraconstitucionais, que dependem em grande parte de vontade e decisão política dos governadores dos Estados, que um amplo programa de segurança pública deve priorizar. O projeto de segurança pública do presidente Lula apresentava várias propostas estruturantes de competência dos governos estaduais que dariam passos largos na construção de um novo modelo de segurança pública. Elenco aqui as principais propostas que ainda dialogam com a realidade atual, e cito outras que não faziam parte daquele programa, mas seriam igualmente de grande contribuição para o aperfeiçoamento do campo da Segurança Pública no país. São elas:

Mudanças nos Regulamentos Disciplinares das PMs

Os Regulamentos Disciplinares das Polícias Militares são cópias do regulamento disciplinar do Exército Nacional. Praticamente todos os regulamentos disciplinares das PMs dos Estados valorizam mais o comportamento dos policiais militares dentro dos quartéis do que na rua, quando exercem de fato a sua função civil, que é o policiamento ostensivo. No hall de transgressões previstas nos RDPMs, em média 70% dizem respeito as questões internas e 30% as questões efetivas de segurança pública. Rever os Regulamentos Disciplinares com novas leis estaduais é a principal medida para fortalecer o acompanhamento e fiscalização dos policiais militares quando estão em contato com a população e humanizar as relações internas das polícias militares. A lógica do RDPM deve ser civil porque a função da polícia militar de realizar policiamento ostensivo é civil. Estética militar não é sinônimo de estrutura militar.

Controle Rigoroso do Uso da Força Letal por Policiais

É necessário e urgente diminuir os números absurdos da letalidade policial, que não é aleatória; 99% das vítimas de violência são pobres e, destas, em média, 66% a 80% são jovens negros das periferias. Em São Paulo, a Polícia Militar possui uma metodologia sobre uso de arma de fogo criada em1998, chamada de Método Giraldi – Tiro Defensivo de Preservação da Vida. Se o método fosse devidamente seguido, São Paulo não seria o segundo estado em letalidade policial do país, atrás apenas do estado do Rio de Janeiro. Portanto não basta ter um bom método de prevenção se, na prática, ele não é utilizado.

Assim, criar novos Protocolos Operacionais Padrões (POPs) sobre o Uso da Força Letal e, concomitantemente,  criar e implementar uma metodologia de discussão interna permanente sobre os protocolos nas preleções diárias nas Unidades das polícias militares, são medidas essenciais para diminuir a letalidade policial, ainda mais se acompanhadas de outras proposições.

Autonomia dos Órgãos Periciais

A autonomia dos órgãos periciais é fundamental não só para acabar com a cultura de subordinação as polícias civis, mas também porque os órgãos periciais têm importância estratégica na segurança pública. Quando a perícia se torna autônoma e independente da Polícia Civil a tendência é crescer em eficiência, se essa autonomia for acompanhada de estrutura administrativa e orçamentaria. Na verdade, o ideal é que a perícia seja estruturada como uma nova polícia: Polícia Técnico Científica, que subsidie as polícias civis e militares com provas técnicas nos Inquéritos Policiais e Inquéritos Policiais Militares

Reestruturar os órgãos periciais na perspectiva de se tornarem uma Polícia Técnico Científica, através de leis estaduais, representará um avanço no âmbito das provas técnicas, tão essenciais para o trabalho dos órgãos internos de polícia judiciária, seja ela civil ou militar, e para qualificação dos Inquéritos policiais em geral.

Corpo de Bombeiros desvinculado das Polícias Militares

Hoje, na maioria dos Estados, os Corpos de Bombeiros já estão separados das polícias militares. A atividade de Corpo de Bombeiros é estritamente civil, não havendo, portanto, justificativa para essa instituição ainda ser militar.  Um novo marco legal para os Corpos de Bombeiros estaduais será imperativo para que sua estruturação espelhe uma instituição efetivamente civil, com um código de conduta próprio que reflita suas competências, que são muito diferentes das competências scrictu sensu dos policiais militares.

Corregedorias de Polícia desvinculadas das Direções das Polícias

É preciso reforçar e reestruturar os órgãos de controle interno: as Corregedorias de Polícia. A principal mudança é dar total independência em relação às direções das polícias e vinculá-las ao gabinete do secretário de Segurança Pública. Além disso é fundamental que, gradativamente, crie-se uma carreira própria para os policiais que estão lotados nas corregedorias, garantindo a eles inamovibilidade e formação específica. Isto pode ser feito legalmente via Decretos dos governadores.

Ouvidorias de Polícia Autônomas e Independentes na Polícia Federal e nos Estados Federados

Infelizmente, os governos da transição democrática não foram capazes de criar à Ouvidoria de Polícia independente das Polícias da União, em especial da Polícia Federal, para garantir o controle social da atividade policial.

Temos ouvidorias de Polícia em praticamente todos os Estados Federados. Mas em apenas quatro deles as Ouvidorias de Polícia são autônomas e independentes. São eles: São Paulo, Maranhão, Rio Grande do Norte e Pará. Criar Ouvidorias de Polícias autônomas e independentes, com corpo próprio de servidores, mandato aos Ouvidores (as) e dotação orçamentaria própria, é essencial para fortalecer o controle social da atividade policial e contribuir com a transparência do setor de segurança pública.

Unificação Progressiva das Academias e Escolas de Formação das Polícias

Um dos principais problemas da herança cultural de nossas polícias é que nenhuma delas realiza o ciclo completo da atividade policial. Historicamente, isso levou a uma formação distinta entre as polícias estaduais.

A criação do ciclo completo da atividade policial, que ocorre quando uma ou mais instituições policiais realizam a atividade de investigação e de policiamento ostensivo, passa necessariamente pelo Congresso Nacional. Mas, na esfera dos Estados, é possível criar, gradativamente, a unificação das Academias e Escolas de Formação.

Uma formação unificada irá contribuir para diminuir os conflitos de competência das polícias e fortalecer ações integradas.

Não menos relevante e urgente é a necessidade de se incorporar na formação das polícias, em todos os níveis, a questão do racismo estrutural. Nossas polícias carregam uma cultura de preconceitos históricos contra pobres e negros, que são as principais vítimas da violência policial, seja ela por meio de agressões e abusos de autoridade ou a letalidade policial propriamente dita.  A Criação de uma disciplina permanente sobre “Estereótipos de Suspeito e Discriminação Racial e Social” em todas as escolas e academias de polícia, e a determinação de que ela seja prioridade nas preleções diárias, é o caminho para, gradativamente, ceifar esta chaga nas instituições policiais.

Criação de Órgão Integrado de informação e inteligência, envolvendo Polícia Civil e Polícia Militar.

Os órgãos de inteligência policial, criados no país nos períodos de arbítrio, serviram mais para bisbilhotar partidos políticos e movimentos sociais, populares e sindicais do que para subsidiar ações estratégicas de enfrentamento ao crime, em especial da criminalidade organizada.

Na democracia, os órgãos de inteligência policial devem estar voltados exclusivamente para subsidiar o planejamento de ações da segurança pública. É condição sine qua non para o enfrentamento à criminalidade organizada a inteligência policial.

A criação de um Órgão Integrado de Inteligência Policial, voltado exclusivamente para subsidiar as ações policiais, poderá ser feita por decretos dos governadores. Isso qualificará as ações policiais e será fundamental para ações integradas das polícias.

Programa Integrado de Saúde Mental

Além dos baixos salários, a maioria das polícias não contam com Programas de atenção em saúde mental. Em pesquisa inédita realizada pela Ouvidoria da Polícia de São Paulo, constatou-se que ocorreram 53 suicídios policiais nas polícias Civil, Militar e Técnico Cientifica do Estado nos anos de 2017 e 2018.

A taxa de suicídio policial em São Paulo é quatro vezes maior que na sociedade brasileira. A pesquisa identificou que o suicídio policial é a primeira causa de vitimização policial na Polícia Civil e a segunda na Polícia Militar (a primeira são homicídios na folga). Infelizmente, a Polícia Civil de São Paulo não tem nenhum Programa de Saúde Mental para os policiais e, na Polícia Militar, o programa existente atinge apenas cerca de 35% do efetivo. Estes dados refletem a situação similar de falta de suporte à saúde mental em todas as instituições policiais do país. Entre as motivações do suicídio policial, a pesquisa apontou:

  • Estresse inerente à função policial
  • Falta de suporte de serviço de saúde mental
  • Adoecimento mental
  • Conflitos institucionais (perseguições)
  • Conflitos familiares e problemas financeiros
  • Isolamento social, rigidez e introspecção
  • Subnotificação das tentativas de suicídio
  • Fácil acesso a arma de fogo

Se o estresse inerente a atividade policial é uma das principais motivações do suicídio policial, é fundamental que se tenha acompanhamento psicológico dos policiais desde o início da carreira até a sua aposentadoria. Criar Programas de Saúde Mental que abranjam todos os policiais, do início ao fim da carreira, coordenados por profissionais sem vínculos com as instituições policiais, é fundamental e urgente. Os problemas de saúde mental dos policiais afetam direta ou indiretamente sua atividade profissional e representam uma das principais causas da vitimização policial.

Transparência no processo de ascensão na carreira.

Nossas polícias estaduais não têm carreira única, o que por si só representa a existência de níveis diferentes de ascensão profissional. São raros os casos de um Praça chegar a ser coronel ou de um escrivão, investigador ou agente policial chegar a ser delegado de polícia. Vários estados estão estabelecendo o critério de curso superior para várias carreiras nas polícias civis e buscando transformar o curso de formação de soldados da polícia militar em tecnólogo, o que garantiria a referência de formação superior. São boas iniciativas, mas elas se chocam com o processo de ascensão interno que muitas vezes não tem a transparência necessária. É preciso ampliar as formas de ascensão das bases das polícias, estabelecendo porcentagens objetivas para cada nível da carreira e transparência nos cursos internos de acesso. É preciso também estabelecer novos critérios de ascensão profissional. Os critérios mais usualmente utilizados nas polícias militares são: merecimento, tempo de serviço e bravura. Dentre esses, apenas o tempo de serviço é critério objetivo. Merecimento na maioria das vezes é uma decisão subjetivas dos comandos, e bravura reforça a cultura repressiva das polícias. Melhor seria um critério que leve em conta ações exitosas de policiais que não tenham resultado morte. Nenhuma ocorrência com resultado morte é uma boa ocorrência. Os critérios que reforçam o poder discricionário e subjetivo de oficiais das polícias militares e delegados de polícia na polícia civil precisam dar lugar à regras claras e objetivas como tempo de serviço e históricos de ocorrências em que, apesar da complexidade, não houve excessos ou resultado morte. Mas é preciso, em especial, criar, a curto e médio prazo, a cultura de carreira única nas instituições.

Grupo Unificado de Mediação de Conflitos

Muitos conflitos de pequena intensidade acabam nos Distritos Policiais. Na perspectiva da segurança pública democrática e cidadã, é importante que os policiais civis e militares tenham expertise em mediação de conflitos para resolver pequenas ocorrências, como brigas de vizinhança e outras desinteligências, a partir do diálogo, sem que seja necessário judicializar estas demandas. Em parceria com o Poder Judiciário, que seria também responsável pela formação dos policiais e por homologar os acordos oriundos da mediação, os policias mediadores de conflitos contribuiriam diretamente para diminuir as demandas de desinteligências nas delegacias, e fortaleceriam uma visão mais humanista da atividade policial, que culturalmente é vista apenas nas ações de repressão e não na prevenção e mediação.

Piso Estadual para as Três Polícias e o Corpo de Bombeiros

Uma das questões chave que uma política de segurança pública democrática e cidadã deve levar em conta é a valorização policial.

Falar em valorização policial sem discutir questões salariais dos policiais é não enfrentar o tema de forma objetiva. As bases de nossas polícias são mal pagas em todo território nacional (talvez com exceção do DF). A implementação de um Piso Estadual para as Polícias Estaduais, que valorize as bases das instituições, é fundamental para disputar a narrativa com a visão reacionária que ainda permeia as instituições.

A grande maioria dos policiais, principalmente policiais militares, faz trabalhos extras, os chamados “Bicos”, para complementação salarial. Isso só diminuirá quando as bases das polícias tiverem uma significativa elevação salarial, o que, consequentemente, diminuíra a vitimização policial, que acontece muito mais quando o policial está realizando o serviço extra.

Evidente que, muitas vezes, um aumento adequado para os policiais esbarra nas questões orçamentarias dos Estados. Mas é uma questão de prioridade. Muitas vezes os estados investem em equipamentos que não são tão necessários e não se preocupam com os baixos salários das bases das polícias. O Poder Judiciário e o Ministério Público, por exemplo, têm uma referência base de salário, independente do estado onde atuam. Uma polícia democrática e cidadã precisa pagar salário adequado aos seus policiais.

Programa Estadual e Regional de Redução das Mortes Violentas

As mortes violentas no Brasil apresentam números inaceitáveis. Parte delas está relacionada as ações das organizações criminosas que cooptam jovens das periferias para atividade criminosa. Em 2017, chegamos ao absurdo de 63.800 mortes violentas no país.

Já houve uma diminuição significativa das mortes violentas nos Estados, muito por conta das ações dos governadores. Mas os números ainda são elevados. A diminuição das mortes violentas está intrinsicamente relacionada ao trabalho de inteligência para enfrentar as organizações criminosas e à uma estratégia permanente de ações de prevenção nas periferias, somado à novas oportunidades de lazer, cultura e oportunidades de trabalho aos jovens pobres e periféricos que são vítimas da violência policial e do crime organizado.

Portanto, criar um Programa Permanente Estadual e Regional de Redução de Mortes Violentas passa, também, por ações que extrapolam as ações policiais propriamente ditas.  O enfrentamento ao fenômeno das mortes violentas deve ter um caráter transversal, envolvendo várias secretarias estaduais que possam, através de programas e propostas voltados às políticas sociais de prevenção da violência, contribuir efetivamente para a diminuição destas mortes, que atingem sistematicamente a população mais pobre do país. Nestes programas, os Estados devem articular-se com os municípios que tem vocação para políticas públicas de prevenção da violência e o crime.

Policiamento de Proximidade e não na busca de Flagrante Delito

As polícias militares têm uma cultura de fazer policiamento ostensivo pautado na busca de Flagrante Delito, muito em razão da cultura repressiva que tem sua gênese na herança oligárquica do Estado Brasileiro. Somado a isso, o fato de não ter autorização constitucional para investigar e, fundamentalmente, de não ter tradição, cultura e treinamento para realizar policiamento preventivo, que prioriza chegar antes do crime, acaba por reforçar essa conduta.

Como diz o Cel. PM da reserva Ibis Pereira, que foi comandante da PM do estado do Rio de Janeiro, referindo –se a atuação do Policial Militar daquele estado: “Sua ação em busca do flagrante delito o embrutece”

Na perspectiva de que a letalidade policial tem em seu embrião um conceito ultrapassado de segurança pública, o policial da ponta que atua com violência, que se “embruteceu”, reproduz inconscientemente esta cultura perversa de violência e, paradoxalmente, é vítima da violência que ele próprio produz, razão pela qual deve ter outros estímulos e condicionamentos para sua atividade policial.

Mudar o enfoque do policiamento ostensivo, fortalecendo a lógica de policiamento preventivo e comunitário, é uma das principais características de uma Política de Segurança Pública Democrática e Cidadã, que evite o crime, valorize a defesa da vida e tenha capacidade de enfrentar com inteligência e repressão qualificada o crime organizado.

O conceito de segurança pública que valoriza a defesa do patrimônio e a ordem em detrimento da defesa da vida, que carrega um preconceito histórico e cultural contra pobres e negros, vem desde o Brasil Império e sobreviveu na República. Este conceito não pode ser continuado nos governos do campo democrático. O principal parâmetro do monopólio do uso da força pelo Estado na política de segurança pública democrática e cidadã tem que ser a defesa da vida e da integridade física de todos, em especial dos mais pobres. Essa é a essência do conceito do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), proposto no Programa Nacional de Segurança Pública do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 2002.

É imperativo ter um novo Protocolo Operacional Padrão (POP), que dê enfoque para o policiamento ostensivo preventivo, principalmente em um país como o Brasil em que questões raciais e sociais influem diretamente nos padrões da violência policial.

No Estado do Rio de Janeiro, onde temos os maiores índices de letalidade do Brasil, segundo estudos, mais de 80% dos civis mortos em 2019 eram negros. Em São Paulo, a pesquisa da Ouvidoria da Polícia, que analisou 80% de todas as ocorrências de morte em decorrência de intervenção policial no Estado no ano de 2017, apontou que 66% das vítimas eram jovens negros. Mas o dado mais alarmante é que 26% dos mortos em decorrência de intervenção policial em 2017, não portavam arma de fogo e outros 20% foram mortos na condição de “fundada suspeita”, em que não havia indício de qualquer cometimento de delito. Esses dados apenas reforçam a ideia de que as mortes ocorreram muito em razão da cor da pele e da condição de ser pobre e morador da periferia.

As reformas constitucionais das instituições policiais passam por um amplo pacto de governança com os governadores dos Estados e o Congresso Nacional. O período em que o campo democrático governou o país não promoveu avanços constitucionais no setor de segurança pública, talvez pelo fato de os governos não terem colocado a segurança pública como prioridade de reformas.

Portanto, temos que fortalecer as mudanças nas esferas dos governos estaduais do campo democrático. Estes governos estaduais, infelizmente, ainda não avançaram na construção de nossos pressupostos no setor de segurança pública. Por melhor que seja a gestão e gerenciamento nas polícias, não teremos mudanças efetivas no sistema sem implementar reformas que indiquem mexer na cultura policial oligárquica e historicamente preconceituosa contra pobres e negros, o que implica numa nova formação, com novos valores e regras, somado a uma objetiva política de valorização policial para disputar com a direita e extrema direita este setor. Sem envolver as próprias polícias e os policiais na lógica das reformas e promover uma formação pautada nos valores da democracia e dos direitos fundamentais, dificilmente avançaremos. Este é o nosso grande desafio.  É muito pouco a transição democrática afirmar que o sistema de segurança pública está esgotado e não apresentar propostas que irão alicerçar uma política de segurança pública democrática, cidadã e antirracista.

 

*Benedito Mariano é sociólogo, mestre em ciências sociais pela PUC de São Paulo. Foi Ouvidor da Polícia do Estado de São Paulo. Um dos coordenadores do programa de Segurança Pública do Instituto Cidadania em 2002. Foi secretário municipal de segurança na Capital de São Paulo, Osasco e São Bernardo do Campo e um dos fundadores do Movimento Nacional de Direitos Humanos.

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