O cenário internacional atual é marcado por disputas hegemônicas e um maior envolvimento de potências externas na América Latina. Nesse ambiente, sair da fragmentação regional vigente e retomar a articulação sul-americana é necessário para a região preservar espaços de decisão própria, garantir a construção de projetos de interesses comuns e de projeção internacional conjunta em temas diversos. Em carta aberta, ex-presidentes e lideranças sul-americanas ressaltam que vitórias eleitorais em 2022 geraram um “novo impulso transformador nesta sub-região”, propício para a retomada de “uma rigorosa política de autonomia em relação às grandes potências” (DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS, 2022).
Como argumentava um dos principais pensadores latino-americanos acerca da autonomia na periferia, Juan Carlos Puig (1986, p. 51), esta passa pelo regionalismo e seu significado relaciona-se com “[…] ampliar margens de decisão própria e normalmente implica recortar o que desfruta o oponente”. Mesmo com as mudanças geopolíticas na América Latina, pensar a autonomia na nossa região perpassa necessariamente discutir a relação com os EUA, potência que tradicionalmente influencia os rumos políticos no continente americano e hoje busca a retomada da sua preeminência. Mas afinal, como os EUA percebem e tendem a reagir à reconstrução da Unasul?
- Os Estados Unidos e a cooperação regional via Unasul
No passado, a interpretação majoritária sobre a Unasul nos EUA incluía duras críticas. Como esperado, no primeiro momento de operação do bloco regional, a ideia geral nos círculos governamentais, empresariais e do debate público daquele país apontava para o fato da organização excluir os Estados Unidos bem como sobrepor temas da agenda pan-americana[1]. Visões que desacreditavam a organização também foram muito comuns, como a defendida por Ray Wasler – ex funcionário do Departamento de Estado. Em um depoimento no Subcomitê de Relações Exteriores do congresso para a América Latina no ano de 2009, Wasler afirmou que o Conselho de Defesa Sul Americano deveria “conduzir ações coordenadas e efetivas contra o tráfico e uso de drogas, em vez de se tornar cortina de fumaça para a inação” – apesar do órgão nem incluir pautas de segurança pública, ao contrário do que ocorria no âmbito pan-americano (SAINT-PIERRE, 2011; HERITAGE FOUNDATION, 2009).
Contudo, em meio a esta concepção predominante, também circulou naquele país visões apontando possibilidade de convergência de interesses na promoção de estabilidade sul-americana e de trabalho conjunto com a Organização dos Estados Americanos na resolução de conflitos. Como apontou o relatório do think tank Council on Foreign Relation em 2011, a Unasul foi fundamental no estabelecimento de diálogo na crise diplomática entre Colômbia e do Equador em 2008, entre Colômbia e Venezuela em 2010, na crise política em Honduras em 2009 e no Equador em 2010 (BODMAN, WOLFENSOHN, SWEIG, p.59, tradução nossa).
Em um contexto geral de acirramento das disputas globais com a China e a Rússia bem como de renovada atenção estadunidense em relação à América Latina[2], atualmente o regionalismo sul-americano tende a ser percebido nos Estados Unidos como ainda mais desafiador do que era em 2008, ano de criação da Unasul e quando ainda não existia uma disputa hegemônica. Evan Ellis, professor do U.S Army War College Strategic Institute, representa essa perspectiva. Em texto escrito após a vitória de Lula neste ano, Ellis comenta que isolar Venezuela, Cuba e Nicarágua são objetivos estratégicos dos EUA na região e que podem ser desafiados pelo novo governo brasileiro. Ellis recomenda que “os EUA devem deixar claro que tentativas brasileiras de fortalecer ou reconstruir fóruns multilaterais concebidos para excluir os EUA […] como a CELAC e a UNASUL […] colocarão em risco o relacionamento positivo com os EUA” (ELLIS, 2022).
Em debate promovido pelo think tank Center for Strategic and International Studies (CSIS), o ex-embaixador dos Estados Unidos no Brasil, Todd Chapman, reiterou parcialmente essa posição ao afirmar que a proximidade de Lula com os governos de Nicarágua e Venezuela é “realmente preocupante” (BERG et al., 2022). Como a Unasul em sua proposta original incluía todos os países da América do Sul, a presença da Venezuela no agrupamento é essencial, mas tende a ampliar as desconfianças estadunidenses.
Considerando a maior atenção, a desconfiança nos Estados Unidos e sendo uma iniciativa que visa aumentar a autonomia sul-americana – portanto, diminuir a influência de potências externas –, pragmatismo e esforços conjuntos são necessários para que se possa manter boas relações ao norte e ao sul das Américas, ao tempo em que se reconstrói uma organização com todos os países sul-americanos.
- Pragmatismo e autonomia: as agendas de meio ambiente, democracia e defesa
A tendência de oposição dos Estados Unidos não implica impossibilidade de diálogo, especialmente em alguns temas seletos, e encontrar espaços de convergência é importante para matizar a desconfiança. Destacamos três temas centrais para a agenda de política externa estadunidense, nos quais há oposição, mas também convergências: meio ambiente, democracia e defesa.
O combate às mudanças climáticas tornou-se pauta central de política interna e externa dos Estados Unidos, o que inclui a proteção da Amazônia. Há convergências entre a demanda estadunidense, o futuro governo brasileiro, o governo de Colômbia e a postura adotada recentemente pela Venezuela. Tanto em seu discurso na Assembleia Geral da ONU, como em sua participação na COP-27, Petro defendeu a necessidade de políticas voltadas para proteger a floresta (PETRO, 2022a, 2022b). Maduro também viajou até o Egito para a conferência e fez um discurso bastante assertivo, incluindo a necessidade de cooperação internacional sul-americana para proteção da Amazônia (MADURO, 2022). Lula foi à COP27 em sua primeira viagem internacional como presidente eleito, quando prometeu que o tema das mudanças climáticas terá elevado perfil em seu futuro governo, assim como anunciou que irá combater fortemente o desmatamento (LULA DA SILVA, 2022).
Os três presidentes citados, no entanto, cobram mais pró-atividade dos países do Norte, que são os responsáveis pela crise climática. Eles ressaltam que os países desenvolvidos devem investir mais, destacam a estratificação internacional e relacionam as mudanças climáticas com temas sociais, como desigualdade e pobreza. Na proposta original da Unasul, o combate às mudanças climáticas não tinha perfil elevado, contudo, as transformações no contexto internacional e o agravamento da crise climática sugerem que o tema poderia ter mais importância neste processo de reconstrução, uma vez que a cooperação regional pode fortalecer as demandas nacionais.
Além das mudanças climáticas, outro tema de elevado perfil na política externa dos EUA refere-se ao discurso de defesa da democracia. Atualmente, o enquadramento estadunidense às rivalidades com China e Rússia passa pela construção de uma narrativa de disputa entre países autoritários e democráticos, como fica claro na Estratégia de Segurança Nacional de 2022 (NSS, na sigla em inglês). Os objetivos declarados para a América do Sul na NSS envolvem a preservação da democracia e, ao mesmo tempo, há uma caracterização da Venezuela como um regime autoritário (THE WHITE HOUSE, 2022). Nos últimos anos, foram recorrentes tentativas de mudança de regime e de isolar este país, contudo, pode haver espaço para pragmatismo. O Departamento de Estado divulgou nota declarando apoiar a retomada das negociações entre oposição e governo que ocorrem na cidade do México (U.S. DEPARTMENT OF STATE, 2022). Contribuir para uma saída negociada para a crise na Venezuela poderia ser um importante passo para a reconstrução da Unasul.
A retomada do bloco regional não deve se abster da defesa da democracia, pois o tema importa para os países latino-americanos, e para o Brasil em particular, especialmente considerando o histórico de autoritarismo, o protagonismo político dos militares e as contínuas violações dos direitos humanos na região. Contudo, dois cuidados nos parecem necessários no diálogo com os Estados Unidos sobre o tema. Em primeiro lugar, deve-se evitar a caracterização de potências não-ocidentais como ameaças, ou comprar a caracterização das mesmas como intrinsecamente autoritárias. Em segundo lugar, a agenda de defesa da democracia pelos EUA não é consistente[3] e, em muitas ocasiões, foi deixada em segundo plano quando comparada aos seus interesses estratégicos. Assim, é importante diferenciar a narrativa e a efetiva atuação da potência.
Por fim, a cooperação em defesa, que já era central na estrutura inicial da Unasul, continuará relevante. Esta agenda possui dois aspectos: o primeiro refere-se à promoção da estabilidade e à prevenção de conflitos e o segundo engloba as relações entre os militares, promoção de confiança mútua e interoperabilidade. No que se refere ao primeiro aspecto, há convergência com os objetivos declarados dos Estados Unidos e relativa aceitação de maior protagonismo brasileiro. O relatório do Council of Foreign Relations declarava que “apoia a criação e consolidação de instituições regionais efetivas e entende que a ênfase do Brasil e da região no multilateralismo é uma dimensão intrínseca de suas políticas externas, necessária para assegurar um ambiente democrático estável e pacífico” (BODMAN, WOLFENSOHN, SWEIG, 2011, p.59, tradução nossa).
No segundo aspecto, no entanto, há maiores dificuldades, uma vez que a cooperação em defesa sul-americana se sobrepõe àquela oferecida pelos Estados Unidos ou conduzida no âmbito de organizações pan-americanas. O Comando Sul apresenta a construção de parcerias com a região como uma de suas principais estratégias, assim como sua missão é definida nos termos de manter-se como o principal parceiro de escolha na região (USSOUTHCOM, 2019). Caso o aumento dos contatos entre os militares sul-americanos em um fórum sem a presença dos Estados Unidos signifique um menor engajamento com a potência, pode gerar desconfiança. Ainda assim, preservar a autonomia passa por formas não tuteladas de cooperação e, portanto, a atenção ao tema deve ser preservada, incluindo a discussão sobre relações civis-militares democráticas. Em síntese, apresentar a agenda da defesa como vinculada à estabilidade regional pode amenizar oposição desde os Estados Unidos.
Como destacado por ex-presidentes latino-americanos e outras lideranças em carta aberta, hoje “nossa América Latina aparece como uma região marginal e irrelevante” (DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS, 2022). Neste texto, defende-se, em consonância com o apresentado na carta, que a retomada da Unasul é central para reverter este cenário. Porém, o bloco tende a ser percebido com relativa desconfiança desde os Estados Unidos e, assim, propomos que é necessário contrapesar a busca rigorosa da autonomia com a coexistência e o diálogo com a potência hegemônica. O pragmatismo será essencial para conciliar autonomia e coexistência com os Estados Unidos, possibilitando avanços na proteção da Amazônia, fortalecimento da democracia e cooperação em defesa.
Referências:
BERG, R. C. et al. Brazil’s Presidential Elections: Perspectives from U.S. Ambassadors. Washington, D.C., 2022. Disponível em https://www.csis.org/analysis/brazils-presidential-elections-perspectives-us-ambassadors Acesso em 29 de novembro de 2022.
BODMAN, Samuel; WOLFENSOHN, James D.; SWEIG. Julia. Global Brazil and U.S.- Brazil Relations. Washington, DC, task force, 12 jul. 2011. Disponível em: <https://www.cfr.org/report/global-brazil-and-us-brazil-relations>. Acesso em: 18 maio 2016.
DEMOCRACIA E DIREITOS FUNDAMENTAIS. Líderes sul-americanos defendem novo modelo de atuação coletiva dos países do blocoPorto Alegre, 2022. Disponível em: <https://direitosfundamentais.org.br/lideres-sul-americanos-defendem-novo-modelo-de-atuacao-coletiva-dos-paises-do-bloco/>. Acesso em 29 de novembro de 2022.
ELLIS, R. Evan. Lula’s Victory: Implications for Brazil’s Foreign Policy and the U.S. Response. Global Americans, 3 de novembro de 2022. Disponível em: https://theglobalamericans.org/2022/11/lulas-victory-implications-for-brazils-foreign-policy-and-the-us-response/. Acesso em 29 de novembro de 2022.
HERITAGE FOUNDATION. Testimony before the Subcommittee on Western Hemisphere in the Committee on the Foreign Affairs, United States House of Representatives on December 07, 2009. 2009. Disponível em: https://www.heritage.org/testimony/us-drug-policy-latin-america. Acesso em 30 de novembro de 2022.
LULA DA SILVA, L. I. Veja íntegra do discurso de Lula na COP 27. G1, 16 de novembro de 2022. Disponível em: https://g1.globo.com/meio-ambiente/cop-27/noticia/2022/11/16/veja-integra-do-discurso-de-lula-na-cop-27.ghtml. Acesso em 30 de novembro de 2022.
MADURO, Nicolás. Declaraciones del presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, durante la Conferencia de la Naciones sobre el Cambio Climático. Telesur, 8 novembro de 2022. Disponível em https://www.youtube.com/watch?v=BNy94JMCSLA. Acesso em 29 de novembro de 2022.
PETRO URREGO, Gustavo. Discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas. General Assembly of the United Nations, 20 setembro de 2022a. Disponível em https://gadebate.un.org/sites/default/files/gastatements/77/co_es.pdf. Acesso em 29 de novembro de 2022.
PETRO URREGO, Gustavo. Palabras del Presidente Gustavo Petro en el Debate General de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – COP27, Presidencia de la República – Colombia, 7 novembro de 2022b. Disponível em https://www.youtube.com/watch?v=JARTN0ItIJA. Acesso em 29 de novembro de 2022.
PUIG, Juan Carlos. Integración y autonomía de América Latina en las postrimerías del siglo XX. Integración latinoamericana, v. 11, n. 109, p. 40-62, 1986.
SAINT-PIERRE, H. L. “Defesa” ou “segurança”?: reflexões em torno de conceitos e ideologias. Contexto Internacional, v. 33, n. 2, p. 407–433, 2011.
THE WHITE HOUSE. National Security Strategy. Washington D.C., October 2022. Disponível em: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf Acesso em 29 de novembro de 2022.
U.S. DEPARTMENT OF STATE, 2022. Joint Statement on Venezuela Negotiations. Washington D.C., November, 2022. Disponível em: https://www.state.gov/joint-statement-on-venezuela-negotiations-2/. Acesso em 29 de novembro de 2022.
USSOUTHCOM. Posture Statement of General John F. Kelly, United States Marine Corps Commander, United States Southern Command. Washington, D.C.: U.S. Southern Command, 2015 Acesso em 29 de novembro de 2022.
USSOUTHCOM. United States Southern Command Strategy “Enduring Promise for the Americas”Washington, D.C.U.S. Southern Command, , 2019. Disponível em: https://www.southcom.mil/Portals/7/Documents/SOUTHCOM_Strategy_2019.pdf?ver=2019-05-15-131647-353.pdf?ver=2019-05-15-131647-353. Acesso em 29 de novembro de 2022.
[1] Sem citar diretamente a Unasul, em 2015, o então comandante do Southcom, declarou que “The United States also faces challenges from regional bodies like CELAC, which deliberately exclude the United States and seek to limit our role in the hemisphere.” (USSOUTHCOM, 2015).
[2] Como indicadores da renovada atenção, podemos citar que a menção à estratégia específica para o Hemisfério Ocidental aparece antes do Oriente Médio na NSS de 2022 e que há um projeto de lei em discussão no Congresso dos EUA que, se aprovado, demandaria a formulação de uma estratégia de segurança específica para a região (https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/3589).
[3] Para citar exemplos recentes: em 2002, reconheceram governo golpista na Venezuela que durou dois dias, em 2009, tiveram postura ambígua e aceitaram o status quo pós-golpe em Honduras, em 2012 e em 2016, não se opuseram ao golpe parlamentar no Paraguai e no Brasil e, em 2019, apoiaram o golpe de estado na Bolívia.
